مقدمة

نظرا لأهمية تنظيم المجال العمراني في تحقيق التنمية المنشودة، درجت المؤسسات المختصة في مختلف الدول على إنجاز العديد من وثائق التعمير لتفعيل تصوراتها حول إعداد مجالها العمراني ليشكل أرضية مناسبة لتوزيع النشاطات السكانية في مجال الإسكان و توطين الأنشطة الاقتصادية و الاجتماعية و الثقافية والرياضية و غيرها من مظاهر الحياة البشرية.

و قد شكلت العديد من العوامل دوافع موضوعية لتدخل الحكومات في مجال تنظيم التوسع العمراني، خاصة في ظل تطور الأنشطة الصناعية في المدن الكبرى الشيء الذي شجع المواطنين على الهجرة من المناطق المهمشة و التركز في ضواحي المدن الصناعية باعتبارهم يدا عاملة مطلوبة، و نظرا لكون القدرة الشرائية لتلك الفئات المهاجرة كانت تحول دون توطينهم داخل المدن المنظمة إلى حد ما، فقد شكلت الضواحي مكان استقطاب لهؤلاء، و في ظل غياب استراتيجيات لتنظيم التوسع العمراني، اتسم هذا الأخير بالعشوائية التي أفرزت ظروف معيشية صعبة تفتقر إلى البنية التحتية اللازمة من طرق و شبكات الماء و الكهرباء و التطهير....الخ.

و لمعالجة هذه المعضلة ارتأت الدول الرائدة في مجال الصناعة و بخاصة ألمانيا على إبداع أسلوب علمي لإعداد مجالها الترابي و تنظيم النشاط العمراني بما يتماشى و ضرورات الحياة الكريمة التي تتطلب توفر الخدمات اللازمة في المجالات المختلفة.

و حري بالذكر، أن التوسع العمراني في المغرب قبل الحماية لم يتسم بالانضباط و التنظيم لافتقار الدولة المغربية آنذاك لمؤسسات مختصة في مجال التعمير و إعداد التراب، بحيث كانت هذه المجالات تخضع إلى اجتهادات المواطنين و أنشطتهم التلقائية التي فرضت واقعا عمرانيا هشا يفتقد لمقومات الحياة الكريمة و يشكل عائقا أمام التطور التنموي، و في ظل الحماية، عملت هذه الأخيرة على سن تشريعات تعميرية كان أولها قانون 1914، غير أن السياسة الحماية اتسمت بالتركيز على بعض المناطق دون أخرى فيما عرف تاريخيا بسياسة المغرب النافع و المغرب غير النافع، و التي أفرزت بالضرورة العديد من تمظهرات العشوائية في المناطق المهمشة و حتى في ضواحي المدن المنظمة و الحديثة النشأة.

و رغم قيام مغرب الاستقلال بالعديد من التدخلات للحد من ظاهرة العشوائية تلك من خلال العديد من التشريعات التي خصت مجال التعمير و تجزئة الأراضي، منذ مطلع خمسينيات القرن الماضي من خلال ظهير 1952 المتعلق بالتعمير الذي ألزم الحصول على رخصة قبل الشروع في عمليات البناء، و ظهير 1953 بشأن تجزئة الأراضي و تقسيمها إلى قطع صغيرة الذي قيد عمليات تقسيم الأراضي و تجزيئها بالحصول على إذن سابق لتلك العمليات، و الظهير الشريف رقم 1.60.063 بشأن توسيع نطاقات العمارات القروية الذي نظم عمليات البناء في المجال القروي.

كما أصدر المشرع المغربي القانون رقم 22.80 المتعلق بالمحافظة على المباني التاريخية و المناظر و الكتابات المنقوشة و التحف الفنية و العاديات الذي يوجب الحصول على رخصة للبناء في الأماكن المذكورة.

و في نفس السياق، نص ظهير 1984 المتعلق بالأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي على إلزامية الحصول على رخصة للبناء بجميع أنحاء التراب الوطني قبل القيام ببناء أو توسيع مساجد أو غيرها من الأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي.

و قد تعزز القانون العام التعميري في المغرب سنة 1992 بصدور القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير و القانون رقم 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية و المجموعات السكنية و تقسيم العقارات.

و في سنة 2015 صدر القانون رقم 81.12 المتعلق بالساحل الذي نظم النشاط العمراني في الفضاءات الساحلية بموجب مخطط وطني للساحل و التصميم الجهوي للساحل.

و في 2016 صدر القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة و زجر المخالفات في مجال التعمير و البناء و الذي بموجبه تم تغيير و تتميم القانون رقم 12.90 و القانون رقم 25.90 و الظهير الشريف رقم 1.60.063.

هذا و تجدر الإشارة إلى أن الترسانة القانونية في مجال التعمير تضم العديد من النصوص التنظيمية و على رأسها الضابط العام للبناء و المذكرة المشتركة رقم 17.07 بشأن تفعيل مقتضيات القانون رقم 66.12.

كما أن هذه الترسانة قد تعززت بالقانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات و التي تنص بعض مقتضياته على قواعد منظمة للتعمير.

فمن خلال الاطلاع على القواعد القانونية التي تضمنتها النصوص الحاكمة لمجال التعمير في المغرب تتضح جليا مقاصد المشرع الرامية إلى القطع مع السياسة التعميرية العشوائية التي تفاقمت تمظهراتها السلبية بالشكل الذي أصبح يهدد المجالات البيئية و يزحف على المناطق ذات الطابع الحيوي كالسواحل و ضفاف الأنهار و المناطق الرطبة و الأراضي التي من المفروض أنها تشكل مجالا احتياطيا لاحتضان المشاريع التنموية الكفيلة بتلبية الاحتياجات العامة للمواطنين أو احتضان للمشاريع الاستثمارية، و لقد ساعدت العديد من العوامل على تفشي ظاهرة البناء غير القانوني و تعددت أشكاله و تمظهراته خاصة في الآونة الأخيرة، هذا الاستفحال الذي شكل أرضية نقاش مجتمعي أسفر على ضرورة صياغة سياسة عمومية صارمة هدفها تنظيم كل عمليات البناء و إعادة البناء و الإصلاح لقطع الطريق أمام الممارسات المتحايلة التي تزيد من المظاهر العشوائية.

و في هذا الصدد عمل المشرع على تحديد المسؤوليات و الإجراءات الإدارية و القضائية و ضبط أوجه تدخل المؤسسات المعنية، غير أن السؤال يبقى مطروحا حول مدى فاعلية التشريعات في مجال التعمير من الحد من البناء غير القانوني، و هل التدابير المنصوص عليها قانونا تبقى كافية للحد من هذه الظاهرة؟ و هل استطاع المشرع الإلمام بكل أنواع المخالفات و زجرها؟ و ما هي العقوبات التي أفردها لكل مخالفة؟ و هل تعتبر تلك العقوبات رادعة حقا؟ و إلى أي حد يمكن الحديث عن مقاربة تشاركية بين المتدخلين؟

إن هذه الإشكاليات تتطلب منا في خضم معالجتها اعتماد مناهج علمية متعددة تبدأ بالمنهج البنيوي الذي يمكننا من رصد للمؤسسات المتدخلة، ثم المنهج القانوني للاطلاع على التدابير المقررة لمعالجة ظاهرة البناء غير القانوني، وصولا إلى المنهج التحليلي للوقوف على مدى نجاعة و فعالية النصوص القانونية في تعاملها مع الممارسات الواقعية.

و نظرا لأهمية الموضوع التي تكمن في استفحال ظاهرة البناء غير القانوني، و تأثيره على النسيج العمراني و الجمالي و انعكاس تلك التأثيرات على التنمية ، فإننا سنتناول دراسة هذا الموضوع من خلال خطة البحث التالية:

المبحث الأول : الإطار النظري لمراقبة وزجر مخالفات البناء والتجزيء

المطلب الأول : الرقابة في مجال البناء و التجزيء

الفرع الأول : الضبط الإداري لمخالفات البناء

الفقرة الأولى : الجهات المكلفة بمراقبة مخالفات البناء والتجزئات العقارية

الفقرةالثانية : العمليات الخاضعة للرقابة

الفقرة الثانية : مخالفات البناء وإعداد محضر المعاينة

الفرع الثاني : رقابة القضاء الإداري على مجال البناء

الفقرة الأولى : الطعن بإلغاء قرار منح الرخصة

الفقرة الثانية : الطعن بإيقاف تنفيذ الترخيص بالبناء

المطلب الثاني: زجر مخالفات البناء و التجزيئ

الفرع الأول: الزجر الإداري

الفقرة الأولى: الأمر بوقف الأشغال

الفقرة الثانية : اتخاذ التدابير اللازمة

الفقرة الثالثة:قرار الهدم

الفرع الثاني : تدخل القضاء لزجر مخالفات البناء

الفقرة الأولى : ممارسة الدعوى العمومية

الفقرة الثانية : العقوبات التي يختص بها القضاء

المبحث الثاني: حصيلة المراقبة و الزجر في مجال البناء و التجزيء

المطلب الأول: أثر المراقبة و الزجر في مجال البناء

الفرع الأول: تقييم فعالية المراقبة و الزجر

الفقرة الأولى: فعالية الأداء الرقابي

الفقرة الثانية: فعالية العقوبات الزجرية

الفرع الثاني: تقييم السياسات العمومية للحد من المخالفات

الفقرة الأولى: دور رؤساء الجماعات في التعمير

الفقرة الثانية: الرقابة الإدارية و القضائية على منح رخص البناء

المطلب الثاني: آفاق الحد من المخالفات

الفرع الأول: المقاربة القانونية و المؤسساتية

الفقرة الأولى : الإصلاح القانوني

الفقرة الثانية : الإصلاح المؤسساتي

الفرع الثاني : المقاربة الشمولية

الفقرة الأولى : توفير الموارد البشرية و المادية الكافية و المؤهلة

الفقرة الثانية : تفعيل أسلوبي الشراكة و التخطيط

خاتمة 40

المبحث الأول : الإطار النظري لمراقبة وزجر مخالفات البناء والتجزيء

إن الحديث عن مراقبة و زجر مخالفات البناء و التجزيء، يتطلب منا التعرض لنقطتين أساسيتين: الرقابة في مجال البناء و التجزيء (المطلب الأول ) و زجر مخالفات البناء و التجزيء (المطلب الثاني ).

المطلب الأول : الرقابة في مجال البناء و التجزيء

تعتبر الرقابة آلية أساسية في ضبط عمليات البناء وتتبعها في مختلف مراحلها ، والسهر على احترامها لما هو مقرر في النظام العام العمراني ، وهي نوعان : الأول تمارسه السلطات الإدارية المختصة (الفرع الأول) ، أما الثاني فيمكن الحديث عنه من خلال مساهمة القضاء الإداري في هذا المجال (الفرع الثاني).

الفرع الأول : الضبط الإداري لمخالفات البناء

يتجلى هذا الضبط في قيام المكلفين بمراقبة البناء (الفقرة الأولى ) ، لكن لتكون الرقابة واضحة وجب معرفة العمليات التي تخضع لها (الفقرة الثانية ) ، ثم تحديد أنواع المخالفات من أجل تيسير عملية إعداد محضر المعاينة (الفقرة الثالثة) .

الفقرة الأولى : الجهات المكلفة بمراقبة مخالفات البناء والتجزئات العقارية

بالرجوع إلى مقتضيات المادة 64 من قانون 12-90 المتعلق بالتعمير فإن معاينة المخالفات يقوم بها كل من:

-ضباط الشرطة القضائية.

-موظفو الجماعات المحلية المكلفون بمراقبة المباني

-الموظفون التابعون لإدارة التعمير والمكلفون بهذه المهمة.

-موظفو الدولة الذين يعتمدهم الوزير المكلف بالتعمير للقيام بهذه المأمورية أوكل خبير أو مهندس معماري كلف بهذه المهمة بصفة استثنائية من قبل رئيس مجلس الجماعة المعنية أو إدارة التعمير.

ويحرر المأمور الذي عاين المخالفة محضرا يوجهه في أقصر الآجال إلى كل من رئيس المجلس الجماعي والوالي أو عامل العمالة أو الإقليم، وكذا إلى مرتكب المخالفة كما تقضي بذلك الفقرة الأولى من المادة 65 من قانون 12-90 السالف الذكر.

بالإضافة إلى هذا كله هناك أجهزة أخرى موكول لها مهمة مراقبة المخالفات وتتمثل في:

-أقسام التعــــمير : ظهرت هذه الأقسام ابتداءا من سنة 1985،تاريخ انتقال إدارة التعمير إلى وزارة الداخلية،حيث تتوفر العمالات والأقاليم على أقســــام تابعة لها مكلفة بمراقبة التعمير وتنحصر مهمتها في مراقبة البناء ومعاينة المخالفات بناء على اختصاصها في ذلك أو بواسطة أمر يصدره العامل،كـــما يمكن لهذه الأقسام أن تشارك في الفرق المكلفة بالمراقبة والمتابعة للجان اليقظة.

-لجان اليـــقظــــة : من أجل تفعيل آلية المراقبة تم خلق هذه اللجان بمقتضى الدوريـــة المــــشتركة لوزارتي الداخلية ووزارة إعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان والبيئة لسنة 2002 المتعلقة بالحد من انتشار البناء العشوائي،وتتجه مهمة هذه اللجان في تتبع مراقبة المسؤوليات واقتراح كل الحلول الكفــــيلة بوضع حد لانتشار هذه الظاهرة،وفي سنة 2003 تم وضع دورية مشتركة من أجل آليات المراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير تتوخى تنسيق الجهود المبذولة للحد من ظاهرة البناء غير القانوني وتجميع الوسائل البشرية والمادية لسد الثغرات التي تعترض عملية المراقبة .

- المصالح الخارجية للتعمير: وتتشكل من المفتشيات الجهوية ومندوبية الأقاليم والعمالات مهمتها مراقبة البناء بحيث تعمل على لفت انتباه السلطات إلى المخالفة المرتكبة .

الفقرةالثانية : العمليات الخاضعة للرقابة

يمكن الحديث في هذا السياق عن مختلف مراحل البناء ، وذلك قبل انطلاق الأشغال أي الرقابة التي تتم من خلال الشكليات المتطلبة في الرخصة (أولا ) ، مرورا بمرحلة المواكبة أي أثناء الأشغال (ثانيا ) ، ثم الرقابة التي تتم بعد أن تنتهي الأشغال (ثالثا) .

أولا : مراقبة شكليات الرخصة

إن القانون 12.90 لم يحدد شكل الرخصة وإنما أحال الأمر إلى ضوابط البناء العامة التي تحدد المادة 59 من نفس القانون إطارها العام ، على أن يصدر مرسوم تنظيمي لتحديد هذه الضوابط وفق مقتضى المادة 60 كما سمحت المادة 61 من نفس القانون لرئيس المجلس الجماعي أن يصدر قرارات لتحديد ضوابط البناء إذا لم تنص عليها ضوابط البناء العامة أو تصميم التهيئة .

إلا أن عدم صدور القرارت المتعلقة بضوابط البناء العامة والجماعية إلا مؤخرا أدى إلى خروج الرخصة عن نطاق المراقبة لوقت طويل في هذا المجال.

إلا أن هذا لا يعني انعدام الرقابة على شكليات الرخصة حيث يتم التأكد من أن الملف مستوف لكافة الوثائق والمعطيات الضرورية ، وهي وثائق تتعلق بالأساس بشهادة تثبت ملكية العقار ، وثائق تهم صاحب الطلب ، التزام باحترام بيانات التصميم المصادق عليه بعبارة غير قابل للتغيير يسلم من طرف الجماعة .

ومن جهة أخرى فهناك إجراء مهم يتعلق بزيارة مكان العقار المعني بالرخصة ، وذلك من أجل إبراز خصائصه ومقارنة ذلك مع ما يريده طالب الرخصة وهو إجراء له أهميته خصوصا وأنه يمكن الإدارة من المعاينة المباشرة قبل منح الرخصة ، وبالتالي الحيلولة دون منحها في أماكن غير مواتية للغرض المطلوب في طلب الرخصة .

كما أن المادة 43 من قانون 12.90 قد أشارت إلى توفر بعض التأشيرات الضرورية وبالتالي تعتبر هذه التأشيرات مرحلة مهمة من مراحل رقابة شكليات الرخصة .

أما فيما يتعلق بالتجزئات العقارية فقد تم تحديد الوثائق المتطلبة من أجل الحصول على رخصة التجزئة وذلك من خلال المواد 4- 5-6 من القانون 25.90 ، حيث تتوقف هذه الرخصة على الشروط التالية :

الطلب مصحوب بـ :

- رسم طبغرافي محرر على أساس النقاط المحسوبة للدائرة المراد تجزئتها المبينة على الخريطة العقارية .

- المستندات المتعلقة بالتصور المعماري للتجزئة .

- المستندات الفنية المتعلقة بإنجاز الطرق ومختلف شبكات الماء والصرف الصحي والكهرباء .

- دفتر الشروط الذي يتضمن بوجه خاص بيان مختلف أنواع الارتفاقات التي تثقل العقار وحجم المباني وشروط إقامتها والتجهيزات التي تتحمل الجماعة الحضرية أو القروية إنجازها والتي يجب أن ينجزها صاحب المشروع

- شهادة من المحافظة على الأملاك العقارية .

- الحصول على رخص خاصة إذا تعلق الأمر ببعض النصوص الخاصة .

وحسب المادة 6 من المرسوم التطبيقي للقانون 25.90 يضاف أيضا تصميم مسلم من المحافظة على الأملاك العقارية تعين فيه حدود الأرض المراد تجزئتها .

فهذه هي الوثائق التي يمكن من خلالها للسلطة المختصة أن تراقب شكليات رخصة التجزئة العقارية ، بحيث إذا تخلف أحدها يحول دون قبول طلب التجزيء .

ثانيا : المراقبة أثناء الأشغال

وتقوم هذه الرقابة على عنصرين:

إشهار الرخصة : وذلك بأن يقوم صاحب الرخصة بتعليق لوحة حاملة رقم الرخصة وتاريخ تسليمها مكتوبة بخط واضح وفي مكان بحيث يمكن أن يراها العموم ، وهذا الإجراء ييسر عملية الإطلاع عليها من طرف كل

من يعنيه الأمر وذلك من أجل اتخاذ التدابير اللازمة في الحالة التي تكون هذه الرخصة تشكل ضررا على المجاورين للعقار أو الذين لهم حقوق عينية عليه .

وإذا كان القانون 12.90 لم ينص على إجراء إشهار الرخصة فإن القانون 25.90 قد فصل في هذا الأمر من خلال المواد 46-47-48 وذلك بالحديث عن ضرورة وكيفية ذلك .

التصريح بافتتاح الأشغال : وذلك من أجل فتح الباب لمراقبة أشغال البناء من قبل المصالح المختصة ، وهذا ما ذهبت إليه الدورية المشتركة بين وزارة الداخلية ووزارة العدل ووزارة الإسكان والتعمير وتنمية المجال رقم 2911 الصادرة في 12 ماي 2008 ، حيث أكدت على أن تكون هناك مراقبة دائمة خلال كل أطوار البناء ودون التقيد بأيام العطل وأيام الأعياد .

فالتحدي الأساسي الذي يطرح نفسه في هذا المجال هو الموارد البشرية الكفيلة بتحقيق هذا الهدف ، خصوصا وأن مجال البناء يتسع أكثر وبسرعة متناهية ، في مقابل ذلك فإن قدرة الجهات المختصة بالمراقبة لا تواكب هذا التطور فيما يخص الموارد المالية البشرية .

إن هذه المراقبة لها أهمية كبرى خصوصا وأنها تمكن الإدارة من ضبط المخالفة قبل أن تستفحل ويصبح من الصعوبة التعامل معها ، فهذه المراقبة المواكبة تعمل على معاينة المخالفة في وقت غيرمتأخر عن ارتكابها وبالتالي سهولة التعامل معها إذا مورست هذه الرقابة في وقتها .

ثالثا : المراقبة بعد انتهاء الأشغال

إن هذه الرقابة الأخيرة تكون عبارة عن تمحيص البناء من كل الجوانب وملاحظة كل مخالفة يمكن أن تحدث أثناء القيام بالأشغال ولم يتم ضبطها في المرحلة السابقة من المراقبة ، ذلك أن الإدارة -وفق الإمكانيات الهشة التي تتوفر عليها- فإنها لن تستطيع المداومة على المراقبة أثناء القيام بالأشغال ، وبالتالي فهذه المرحلة الأخيرة من المراقبة هي عبارة عن ورقة تملكها الإدارة من أجل بسط رقابتها ، وكذلك عبارة عن ورقة لردع صاحب البناء من ارتكاب المخالفات لأنه يعلم أنه ستكون هناك رقابة بعد انهاء الأشغال .

وتجد هذه الرقابة سندها في المادتين 55 و 56 من القانون 12.90 حيث تقتضي الأولى أنه لا يجوز لمالك المبنى أن يستعمله بعد انتهاء الأشغال دون الحصول على إذن السكن إذا كان معدا للسكن ، أو شهادة المطابقة إذا كان معدا لغرض غير السكن ، والجدير بالذكر أنه ليس هناك رخصة سكن أو شهادة المطابقة ضمنية بمرور مدة معينة ، وإنما في حالة عدم تسليم رخصة سكن أو شهادة المطابقة يمكن للمالك أن يطلب من السلطة المحلية أن تمارس حقها في الحلول من أجل أن تمنحه الوثيقة المطلوبة .

أما المادة 56 فأطرت شهادة المطابقة ورخصة السكن بالنسبة ل :

- عمارة مكونة من أربعة مستويات مهما كان الغرض المخصصة له أو تتكون من ثلاثة طوابق تشتمل على ستة مساكن .

- عمارة مخصصة لأغراض صناعية أو تجارية مساحتها 500 متر على الأقل .

فإن شهادة المطابقة أو رخصة السكن لا تسلم إلا بعد تحقق المصالح المختصة في ميدان الاتصالات السلكية واللاسلكية على جودة الخطوط ، حيث يجب التحقق من ذلك خلال شهر بعد التصريح بانتهاء الأشغال وإن لم يتم ذلك في هذا الأجل اعتبر ذلك بأن المبنى يتوفر على الخطوط الواجب توفرها .

ومدة شهر هذه كشهادة ضمنية خاصة فقط بالرقابة على الخطوط السلكية واللاسلكية أما الرقابة على أعمال البناء فتظل خاضعة لأحكام المادة 55 حيث ليس هناك شهادة المطابقة أو رخصة سكن ضمنية .

أما فيما يتعلق بالتجزئات العقارية فإن المراقبة بعد انتهاء الأشغال تتم من خلال شهادتي التسليم المؤقت والتسليم النهائي ، حيث جاء في المادة 24 من القانون 25.90 أن التسليم المؤقت يتيح للجماعة أن تتحقق أن أشغال التهيئة وإعداد الأرض للبناء والصرف الصحي قد تم إنجازها وفق ما ينص عليه المشروع الذي صدر الإذن في شأنه ، ويكون التسليم النهائي بعد سنة من تاريخ تحرير محضر التسليم المؤقت وذلك وفق المادة 27 من القانون 25.90 .

الفقرة الثانية : مخالفات البناء وإع

داد محضر المعاينة

يمكن الحديث في هذا الصدد عن المخالفات التي تضمنها قانون 12.90 مع الإشارة إلى بعض القوانين الأخرى ذات الصلة ، كما أن تبيان هذه المخالفات ييسر عملية إعداد محضر المعاينة .

أولا : مخالفات البناء

لقد عمل القانون 12.90 على تحديد مخالفات البناء وذلك من خلال المواد 66 – 68 و 80 ، كما أن هناك المخالفات المتضمنة في ظهير 2 أكتوبر 1984 المتعلق بالأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي بها ، بالإضافة إلى ظهير 1960 المتعلق بتوسيع العمارات القروية ، وسيتم التطرق إلى هذه المخالفات كل على حدة.

1) : المخالفات المحددة من خلال المادة 66 من قانون 12.90

- القيام ببناء جديد أو تعلية أو توطئة وذلك في الأراضي التي يشملها قرار تحديد حدود الطرق العامة أو قرار تخطيط الطرق العامة المعينة فيها الأراضي المراد نزع ملكيتها لما تستوجبه العملية .

- القيام بالبناء بغير رخصة صريحة أو ضمنية

- استعمال المبنى من غير الحصول على رخصة السكن أو شهادة المطابقة .

- تحويل الغرض المخصص له المبنى.

- خرق ضوابط البناء العامة أو الجماعية .

2): المخالفات المحددة في المادة 68 من القانون 12.90

- القيام بالبناء دون الحصول على إذن سابق يجب الحصول عليه .

- البناء في منطقة غير مسموح فيها بذلك .

- البناء غير المطابق للإذن المسلم في شأنه ، وذلك بعدم التقيد بـ :

• العلو المسموح به .

• الأحجام والمواقع المأذون فيها .

• المساحة المباح بناؤها .

• الضوابط المتعلقة بمتانة البناء .

• الأحكام التي تحظر استخدام بعض المواد وبعض الطرق في البناء .

• الغرض المخصص له البناء .

من خلال هاتين المادتين عمل المشرع على تحديد عدة مخالفات ، إلا أنه ما يلاحظ هو الغموض في صيغتها وخطورتها ، ففي هذا الصدد فإن المادة 67 من القانون 12.90 قد منحت السلطة التقديرية لرئيس المجلس الجماعي لتحديد خطورة المخالفات حيث جاء فيها :"إذا كانت الأفعال المتكونة من الأفعال المنصوص عليها في المادة 66 أعلاه يمكن تداركها لكونها لا تمثل إخلالا خطيرا بضوابط التعمير و البناء التي جرى انتهاكها فإن رئيس المجلس يأمر المخالف باتخاذ التدابير اللازمة لإنهاء المخالفة..."

وبهذا فإن رئيس المجلس الجماعي له السلطة الواسعة بأن يقرر مدى خطورة المخالفة المرتكبة ، ورغم أن هذا الأمر يسري فقط على المخالفات التي تم تحديدها في المادة 66 بناء على المادة 67 من نفس القانون ، فإن هناك ترابط كبير بين المخالفات التي تم تحديدها في المادة 66 وتلك التي تم تحديدها في المادة 68 حيث تتكرر أغلبها في المادتين ، مما يعني أن رئيس المجلس الجماعي بإمكانه أن يقدم الوصف القانوني لمخالفة تنتمي من حيث النص للمادة 68 من خلال مقتضيات المادة 66 ويتخذ إجراءه على أنها لا تشكل إخلالا خطيرا بضوابط التعمير والبناء .

وفي ختام هذه النقطة وجبت الإشارة إلى أن المادة 80 من قانون 12.90 حددت مخالفة أخرى تتعلق بالبناء على ملك من الأملاك العامة ، وهي المخالفة الوحيدة التي تتسم بالوضوح دون أن تتداخل مع المخالفات الأخرى لاعتبار أن المخالفة تتعلق بالاعتداء على الملك العمومي .

3) : مخالفات البناء في نصوص أخرى

يمكن الحديث في هذا السياق عن الظهير المتعلق بتوسيع نطاق العمارات القروية ، الذي نص في فصله 13 على ثلاث مخالفات :

- مخالفة مقررات التصميم الخاص بتوسيع نطاق العمارات القروية .

- مخالفة مقررات التصميم الخاص بنظام الأزقة .

- عدم مطابقة الأشغال المنجزة للتصاميم المصادق عليها .

كما نص ظهير 2 أكتوبر 1984 المتعلق بالأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي فيها على بعض المخالفات :

- بناء أو توسيع مكان مخصص لإقامة شعائر الدين الإسلامي فيه بدون رخصة .

- تسليم الرخصة من سلطة غير مختصة .

- مخالفة شروط البناء التي يتضمنها الباب الثالث من قانون 12.90 .

- مخالفة البرنامج العام لبناء المساجد ودفتر التحملات النموذجي الذي تصدره وزارة الأوقاف والشؤون الإسلامية .

4) : المخالفات في مجال التجزئات العقارية

لقد تم تحديد المخالفات المتعلقة بالتجزئات العقارية من خلال المواد 63- 64- 65 من القانون 25.90 :

- إحداث تجزئة أو مجموعة سكنية أو مباشرة أعمال التجهيز أو البناء دون الحصول على إذن سابق .

- بيع أو إيجار أو قسمة بقع من تجزئة أو مساكن من مجموعة سكنية أو عرض ذلك للبيع أو الإيجار إذا كانت التجزئة أو المجموعة السكنية لم يؤذن في إحداثهما أو لم تكونا محل تسليم مؤقت .

- تقسيم العقارات دون الحصول على إذن سابق .

ثانيا : إعداد محضر المعاينة

لقد أشار كل من القانون 12.90 والقانون 25.90 إلى محضر المعاينة لكنهما لم يحددا مضمونه وشكله ، هذا الأمر تم تداركه من خلال الدورية المشتركة رقم 2911 حيث تضمنت أن محضر المعاينة يعد من قبل الجهة المسؤولة وذلك وفق الشكليات المنصوص عليها في قانون المسطرة الجنائية ، وقد عرفه هذا الأخير في مادته 24 على أنه :" الوثيقة المكتوبة التي يحررها ضابط الشرطة القضائية أثناء ممارسته مهامه ويضمنها ما عاينه وما تلقاه من تصريحات أو ما قام به من عمليات ترجع لاختصاصه ..." والملاحظ من هذا التعريف أن قانون المسطرة الجنائية لا يعتبر محضرا إلا ذاك الذي يحرر من قبل ضابط الشرطة القضائية ، وقد تم تأكيد ذلك من خلال المادة 23 في فقرتها الأخيرة إذ جاء فيها : " يجب أن تشير المحاضر إلى أن لمحررها صفة ضابط الشرطة القضائية ."

إلا أن صيغة المادة 65 من قانون 12.90 واضحة في هذا السياق حيث جاء فيها :" يقوم المأمور الذي عاين المخالفة {...} بتحرير محضر بذلك ..." فهذه المادة جاءت عامة تشمل كل مسؤول يقوم بعملية المراقبة ، وأما فيما يتعلق بقانون المسطرة الجنائية فإن الدورية رقم 2911 أحالت إليه فيما يتعلق بالشكليات التي يجب احترامها في إعداد المحضر دون الدخول في طبيعته ، وبذلك سيتم الحديث عن شروط المحضر من خلال النقاط التالية :

1) : شرط الاختصاص

ويتجلى هذا الشرط في إبراز الصفة التي تؤهل المسؤول لتحرير المحضر ، حيث لا يمكن أن يتم ذلك إلا من قبل المسؤولين الذين حددهم القانون أو تم التفويض لهم ، وفي هذا الصدد فقد جاءت المادة 64 من القانون 12.90 تحدد الجهات المكلفة بالمراقبة وبالتالي المخولة بتحرير محضر المعاينة .

2) : احترام شكل المحضر

أول ما يمكن الحديث عنه في هذا الصدد هو شرط الكتابة ، حيث أن المادة 24 من قانون المسطرة الجنائية قد عرفت المحضر على أنه وثيقة مكتوبة. كما يجب تضمين المحضر البيانات التي حددتها المادة السابقة الذكر:

- اسم محرر المحضر وصفته وذلك بتبيان الصنف الذي ينتمي إليه من المكلفين بمراقبة البناء .

- مكان عمل محرر المحضر ، وذلك للتأكد من مدى توفر الاختصاص .

- توقيع محرر المحضر حتى يتم تحديد المسؤولية .

- تاريخ وساعة إنجاز المعاينة وساعة تحرير المحضر إذا كانت تخالف ساعة إنجاز المعاينة .

3): الالتزام بالوصف الموضوعي

وهذا يقتضي تضمين المحضر ما عاينه المأمور أو ما تلقاه من تصريحات وكذلك العمليات التي قام بها دون إبداء وجهة نظره ، بحيث لا يقوم بالتكييف القانوني للمخالفة لأن هذا ليس من اختصاصه .

4) : تبليغ محضر المعاينة

يتم التبليغ حسب دورية رقم 2911 إلى كل من العامل ورئيس المجلس الجماعي وإذا تعلق الأمر بمخالفة منصوص عليها في قانون 25.90 يتم التبليغ كذلك إلى النيابة العامة المختصة .

أما المخالف فبمجرد تسجيل وتحديد الوصف القانوني للمخالفات يتم تبليغه شخصيا أو بطريقة قانونية بمحضر المعاينة عن المخالفة التي ارتكبها مقابل وصل بالاستلام وعند امتناع المخالف عن تسلمه محضر المعاينة توجه هذه الوثيقة مرفوقة بالإشعار بالامتناع إلى العامل ووكيل الملك ورئيس المجلس الجماعي .

وتبليغ المحضر له أهمية كبرى من حيث الإثبات بأن المخالف على علم بأنه ارتكب فعلا مخالفا للقانون ، وكذلك من جهة أخرى من أجل احتساب الأجل الممنوح للمخالف من أجل تسوية وضعه إذا كان يقبل ذلك أو الهدم إذا كان هذا هو القرار المتخذ من قبل السلطة المختصة .

الفرع الثاني : رقابة القضاء الإداري على مجال البناء

يمكن الحديث في هذا الصدد عن رقابة القضاء الإداري على قرار منح رخصة البناء (الفقرة الأولى) مع تتبع ذلك إلى الطعن بإيقاف تنفيذ رخصة البناء (الفقرة الثانية) .

الفقرة الأولى : الطعن بإلغاء قرار منح الرخصة

يمكن أن يصدر قرار بمنح رخصة البناء بدون وجه قانوني ، وبذلك يمكن لكل ذي مصلحة من الأغيار الذين تمس الرخصة بمركزهم القانوني أن يطعنوا بالإلغاء ضد قرار منح الرخصة (أولا) كما يمكن أن يصدر قرار الرخصة من سلطة غير مختصة وبذلك وجب الطعن من طرف السلطة المختصة في هذه الرخصة (ثانيا) .

أولا : الطعن من طرف الأغيار

إن من أهم شروط الحصول على الرخصة أن يكون العقار مملوكا من طرف طالب الرخصة ، فحصول شخص لا يملك العقار على رخصة البناء يرتب إخلالا واضحا بالقانون ، هذا ما أكدته المحكمة الإدارية بالرباط حيث قررت في أحد أحكامها أن غياب ما يثبت توفر صاحب الرخصة على صفة مالك العقار المجرى فيه التعديلات ، يجعل التعديلات المجراة بمقتضى الرخصة المطعون فيها غير مستندة على أساس قانوني وواقعي سليم .

وحيث أنه بعد استبعاد جميع الوسائل المثارة في عريضة الطعن يتعين الحكم بإلغاء الرخصة المطعون فيها مع ما يترتب عن ذلك من آثار[4].

كما أن صدور قرار منح الرخصة قد يغير في المركز القانوني للمجاورين للعقار المرخص فيه مما يجعله سببا كافيا لإقامة الطعن بالإلغاء ضد هذا القرار .

كما يمكن لكل من تضرر من رخصة البناء من المجاورين أن يتقدم بطلب إلغاء هذه الرخصة ، ففي قضية عرضت على المحكمة الإدارية بالرباط تتلخص وقائعها أن الطاعن يملك ويعتمر شقة بالطابق الأول تطل جميع نوافذها على المساحة المخصصة لتوقف السيارات أمام المدخل الرئيسي للمتجر المسمى "لابيل في" وبجانب تلك المساحة يوجد الطور الذي يمتد على طوله الجدار الفاصل بين العمارة التي يقطن بها وبين المساحة المذكورة ، وأن المدعى عليه قام بالترخيص ببناء براريك سبق للمصالح البلدية إصدار قرار بهدمها نتيجة تسببها بأضرار خطيرة ، وبذلك جاء حكم المحكمة الإدارية كالتالي "... وحيث أن المعاينة المنجزة قد أثبتت أن إقامة الأكشاك قد ألحق ضررا بشقة الطاعن والمتمثلة في حجب الرؤية بشكل تام عن الحديقة ، وإحداث ضجيج ناتج عن نشاط تلك الأكشاك ، هذا بالإضافة إلى الأضرار المتعلقة بتشويه المنظر الجمالي . وحيث أنه تبعا لذلك يكون القرار المطعون فيه مشوبا بتجاوز السلطة لعيب مخالفة القانون ويتعين إلغاؤه.".

ثانيا : الطعن من طرف السلطة المختصة

إن أهم أسباب الطعن في هذا المجال هو الطعن بالإلغاء لعيب الاختصاص ، وقد منح المشرع اختصاص منح رخصة البناء لرئيس المجلس الجماعي وإلى بعض الجهات الأخرى وفق نصوص خاصة . فحسب الفقرة

الثالثة من المادة 50 من الميثاق الجماعي فإن رئيس المجلس الجماعي هو المختص بمنح الرخص ، ونفس القانون أسند هذا الاختصاص إلى رئيس مجلس المقاطعة وذلك في الجماعات الخاضعة لنظام المقاطعات ، حيث نصت الفقرة الثانية من المادة 104 على أن : " وفي مجال التعمير والبناء يختص رئيس مجلس المقاطعة بتسليم رخص البناء والسكن المتعلقة بالبنايات التي لا يتجاوز علوها 11 مترا والتي توجد في المناطق المتوفرة على وثائق للتعمير سارية المفعول ".

من خلال هذه المقتضيات يبدو أن الاختصاص واضح بين رئيس المجلس الجماعي ورئيس مجلس المقاطعة، إلا أنه يمكن أن يكون هناك تجاوز السلطة في هذا المجال وقد ذهبت المحكمة الإدارية بالدار البيضاء إلى إلغاء قرار الرخصة حينما لاحظت أن الرخصة تتعلق ببناء عمارة خاضعة لنظام الملكية المشتركة ، مما يعني أن الاختصاص بشأنها يعود لرئيس المجلس الجماعي وليس لرئيس مجلس المقاطعة وجاء في حيثيات الحكم أن إقدام رئيس المقاطعة على منح تلك الرخصة فيه خرق صريح للقانون وتعد على اختصاص جهة أخرى ، وحيث تبعا لذلك يكون القرار المطعون فيه مشوبا بالشطط في استعمال السلطة ويتعين الحكم بإلغائه مع ما يترتب عن ذلك من آثار قانونية .

الفقرة الثانية : الطعن بإيقاف تنفيذ الترخيص بالبناء

إن الطعن بإلغاء قرار منح رخصة البناء لا يوقف تنفيذ القرار ، وبالتالي فإن الطعن بإيقاف تنفيذ الترخيص بالبناء يهدف بالأساس إلى إيقاف تنفيذ مفعول القرار المطعون فيه بالإلغاء إلى حين صدور الحكم في جوهر النزاع [6] . إلا أنه لا يمكن أن يكون هذا الطعن مقبولا في كل النوازل وإنما لا بد من توفر شروط شكلية وأخرى موضوعية .

أولا : الشروط الشكلية

يمكن الحديث عن هذه الشروط من خلال ثلاث نقاط أساسية :

1) : وجوب اقتران طلب وقف التنفيذ بدعوى الإلغاء

ومعنى ذلك أن طلب وقف التنفيذ تابع لدعوى الإلغاء سواء في الشكل أو الاختصاص ، فقد جاء في الفصل 361 من قانون المسطرة المدنية : " ... يمكن علاوة على ذلك للمجلس (الأعلى) بطلب صريح من رافع الدعوى وبصفة استثنائية أن يأمر بإيقاف تنفيذ القرارات والأحكام الصادرة في القضايا الإدارية ومقررات السلطات الإدارية التي وقع ضدها طلب الإلغاء "، ونفس هذا المقتضى الأخير جاء من خلال المادة 24 من القانون المحدث للمحاكم الإدارية : " للمحكمة الإدارية أن تأمر بصورة استثنائية بوقف تنفيذ قرار إداري رفع إليها طلب يهدف إلى إلغائه إذا التمس ذلك منها طالب الإلغاء صراحة ".

ومرد هذا الشرط حتى لايتم وقف تنفيذ قرار إداري من قبل القضاء الإداري دون مبرر يمكن أن يؤدي إلى إلغائه ، وبذلك فإن وقف تنفيذ القرار هو قرار له مدة محدودة بصدور الحكم في الموضوع .

2) : أن يكون القرار يكتسي طابعا تنفيذيا

فبالرجوع إلى مقتضيات الفصل 261 من قانون المسطرة المدنية وكذلك المادة 24 من القانون المحدث للمحاكم الإدارية ، فقد استعملا مصطلح " القرار الإداري " ومعنى ذلك أن القرار الذي يكتسي طابعا تنفيذيا هو القابل للطعن فيه بالإلغاء وكذلك بوقف التنفيذ أما الأعمال التحضيرية والاستشارية فهي غير قابلة لهذه الطعون ما دامت غير قابلة للتنفيذ .

3) : ألا يكون القرار المطلوب وقف تنفيذه قد تم تنفيذه

وهذا الشرط يجد سنده في الأمر الواقع ، إذ أن طلب وقف تنفيذ قرار إداري إنما هو إجراء وقائي من آثار القرار فإذا كان القرار قد تم تنفيذه فيعني أن آثاره قد تحققت فعلا مما يجعل هذا الطعن دون جدوى .

4) : الطلب الصريح

وهذا ما جاء في المادة 24 من القانون المحدث للمحاكم الإدارية ، إذ القاضي لا يحكم بأكثر مما يطلب منه ، وبذلك وجب أن يكون الطلب مستوفيا لكافة الشروط السابق ذكرها بالإضافة إلى الشروط المتطلبة في أي دعوة عموما ، كما يمكن أن يكون في نفس الوقت الذي يتقدم فيه الطالب بطلب إلغاء القرار أو في أي مرحلة من مراحل الدعوى .

ثانيا : الشروط الموضوعية

حدد الاجتهاد القضائي شرطين موضوعيين للاستجابة لطلب وقف تنفيذ القرار الإداري ، وهما شرط الجدية وشرط الاستعجال .

1) شرط الاستعجال

ومعناه أن يترتب على تنفيذ القرار المطلوب وقف تنفيذه ضررا كبيرا لا يمكن إصلاحه في حالة الإلغاء اللاحق للقرار المطعون فيه ، وتقدير مدى تحقق عنصر الاستعجال متروك للسلطة التقديرية للقاضي ، إلا أنه من أجل الاسترشاد فإن هناك ثلاث معايير أساسية وجب مراعاتها :

-ألا تتأذى المصلحة العامة من وقف تنفيذ القرار إيذاء شديدا .

-ألا يتضرر طالب وقف التنفبذ ضررا كبيرا في حالة تنفيذ القرار .[7]

أن يتعذر على طالب وقف التنفيذ دفع النتائج الضارة التي تترتب على استمرار تنفيذ القرار بالوسائل القانونية

إلا أن عنصر الاستعجال لا ينبغي أن يتم التذرع به من أجل عرقلة سير عمل الإدارة في تنفيذ ما تقرره من مقررات .

2) شرط الجدية:[8]

عنصر الجدية معناه أن يكون طلب إيقاف تنفيذ قرار إداري قائما على أسباب جدية تبرره ، تتضح من ظاهر المستندات والأوراق دون المساس بأصل طلب الإلغاء ودون الخوض في جوهر النزاع ، ويتصل هذا الشرط بمبدأ المشروعية ، بمعنى أن يؤسس المدعي دعواه على أسباب قوية توحي لأول وهلة - من خلال الاطلاع أولا على ملف الإلغاء الأصلي - باحتمال إلغاء القرار المطلوب إيقاف تنفيذه . وألا يكون المقصود منه مجرد عرقلة نشاط الإدارة لكسب الوقت .

المطلب الثاني: زجر مخالفات البناء و التجزيئ

بالرجوع إلى مقتضيات القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء الصادر بالجريدة الرسمية عدد 6501 بتاريخ 17 ذو الحجة 1437 الموافق ل 19 شتنبر 2016 ، هذا القانون المذكور، عمل على تعديل وتتميم ونسخ مع تعويض بعض مقتضيات كل من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير وكذا القانون رقم 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات ثم الظهير الشريف رقم 1.60.063 بشأن توسيع نطاق العمارات القروية. فكيف عمل القانون رقم 66.12 على توزيع الاختصاص بين الدولة والجماعات بشأن المراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء؟ يمكن الحديث في هذا الصدد عن نوعين من الزجر : الزجر الإداري (الفرع الأول ) والزجر القضائي (الفرع الثاني ).

الفرع الأول: الزجر الإداري

لقد رتب قانون 66.12 ثلاث عقوبات يمكن للإدارة أن تمارسها في حق المخالف لأحكام قانون التعمير ، وهذه العقوبات هي الأمر بوقف الأشغال ، اتخاذ التدابر اللازمة ثم الهدم ، وسيتم التطرق إلى كل منها تباعا :

الفقرة الأولى: الأمر بوقف الأشغال

إذا كانت أشغال البناء المكونة للمخالفة ما زالت في طور الانجاز، تتخذ سلطات المراقبة على عمليات التعمير والبناء مباشرة بعد معاينتها المخالفة أمرا بإيقاف الأشغال في الحال ويرفق الأمر المذكور الموجه للمخالف بنسخة من محضر المعاينة، كما يوجه إلى كل من السلطة المحلية ورئيس مجلس الجماعة ومدير الوكالة الحضرية. والأهم من ذلك يمكن للمراقب في حالة عدم تنفيذ المخالف الأمر المبلغ إليه بإيقاف الأشغال في الحال، حجز المعدات والأدوات ومواد البناء وكذا إغلاق الورش ووضع الأختام عليه، ثم تحرير محضرا تفصيليا بذلك يوجه لوكيل الملك. وفي مقابل ذلك، يمكن للمخالف أن يطلب من الجهة القضائية المختصة إعادة فتح الورش ورفع الحجز عن المعدات والأدوات ومواد البناء. أما في حالة الحكم بالإدانة، فالمحكمة تأمر بمصادرة المحجوزات مع حفظ حقوق الأشخاص حسني النية.

وفي هذا الصدد، يجب التذكير بأدوار الوكالة الحضرية في باب المراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير، فأحكام الظهير الشريف رقم 1.93.51 المعتبر بمثابة قانون يتعلق بإحداث الوكالات الحضرية واضحة في إسنادها اختصاص الرقابة البعدية للوكالة الحضرية على عمليات التعمير والبناء .كما يوجد في أحكام القضاء ما يؤكد أدوار تدخلات هذه المؤسسات العمومية في هذا الشأن كنتيجة لتأثير قراراتها في هذه المرحلة على المركز القانوني للمعنيين بالأمر، وبالتالي إدراج عملها هذا ضمن التصرفات الإدارية التنفيذية المنتجة لأثر قانوني بتأثيرها في المركز القانوني للمخاطب بها

الفقرة الثانية : اتخاذ التدابير اللازمة

بعد معاينة المخالفات وفي حالة إمكانية تداركها لكونها لا تمثل إخلالا خطيرا بضوابط التعمير والبناء، يصدر المراقب الذي عاينها أمرا إلى المخالف باتخاذ التدابير اللازمة لإنهاء المخالفة في أجل لا يمكن أن يقل عن 10 أيام ولا أن يتجاوز شهر واحدا، كما يبلغ بذلك رئيس مجلس الجماعة ومدير الوكالة الحضرية والسلطة الإدارية المحلية. هذه الأخيرة وبعد ملاحظتها بانتهاء الأجل المذكور أن المخالف لم ينفذ الأوامر المبلغة إليه، تقوم بإصدار أمر بهدم الأشغال أو الأبنية المخالفة.

الفقرة الثالثة:قرار الهدم

إن تعنت المخالف عن تنفيذ أمر الهدم الموجه إليه داخل الآجال المشار إليها آنفا وبعد تبليغه مع تحديد الأجل المضروب له لإنجاز أشغال هذا الهدم، يرتب لأن تتولى لجنة إدارية القيام بذلك داخل أجل لا يتعدى 48 ساعة وعلى نفقته. هذه اللجنة وبالإضافة إلى ممثلي السلطات الحكومية التي ستحدد قائمتهم بنص تنظيمي، تتكون من والي الجهة أو عامل العمالة أو الإقليم أو من يمثله بصفته رئيسا ثم من رئيس مجلس الجماعة المعني أو من يمثله.

إن المصاريف المترتبة عن الهدم بالشكل المومإ إليه أعلاه وفي انتظار صدور نص تنظيمي يحدد طرق وكيفيات تنفيذ عملية الهدم وكذا شروط وضوابط إفراغ البنايات موضوع المخالفات من معتمريها، يتم تحصيلها و كمبدإ عام بواسطة أمر بتحصيل المداخيل طبقا لمقتضيات القانون رقم 15.97 المتعلق بتحصيل الديون العمومية. غير أنه لا يحول هدم الأشغال أو البناء غير القانوني دون تحريك الدعوى العمومية، كما لا يترتب عنه سقوطها إذا كانت جارية.

وتجدر الإشارة إلى أن السلطة الإدارية المحلية وبصرف النظر عن المساطر المذكورة آنفا، يجب عليها القيام بالهدم تلقائيا وعلى نفقة المخالف في حالتين. الأولى، إن كانت عمليات البناء مقامة على ملك من الأملاك العامة أو الخاصة للدولة والجماعات الترابية وكذا الأراضي التابعة للجماعات السلالية من غير الحصول على رخصة سابقة يجب الحصول عليها قبل مباشرة ذلك. أما الثانية، ففيما يتعلق بكل عمليات البناء في المناطق غير القابلة للبناء بموجب وثائق التعمير.

الفرع الثاني : تدخل القضاء لزجر مخالفات البناء

مكن الحديث في هذا الصدد عن ممارسة الدعوى العمومية التي تعتبر من الشروط الجوهرية التي تمكن القضاء الزجري من الرقابة على مخالفات البناء والتجزيء (الفقرة الأولى ) وبناء على ذلك يعمل على زجر هذه المخالفات وفق النصوص القانونية المحددة للعقوبات في القانون 66.12(الفقرة الثانية)

الفقرة الأولى : ممارسة الدعوى العمومية

إن الدعوى هي الوسيلة التي تخول النيابة العامة أن تقوم بإجراء متابعة المخالف لمقتضيات قانون التعمير ، ومن هذا المنطلق يمكن الحديث عن دور النيابة العامة في متابعة الجرائم المتعلقة بالبناء والتجزئات العقارية (أولا) إلا أنه تسجل عدة إشكاليات في هذا المجال (ثانيا) .

أولا : دور النيابة العامة في الجرائم المتعلقة بالبناء والتجزئات العقارية

لقد جاء في المادة 36 من قانون المسطرة الجنائية أن النيابة العامة تتولى إقامة وممارسة الدعوى العمومية ، وفي مجال البناء والتجزئات العقارية فقد حثت الدورية عدد 11525 - المشتركة بين وزارة الداخلية ووزارة العدل والوزارة المنتدبة لدى الوزير الأول المكلفة بالإسكان والتعمير -الوكلاء العامين للملك بالسهر على تصحيح العيوب الشكلية وإرجاع المحاضر الناقصة أو المشوبة بعيب مسطري من أجل إصلاحها حتى لا تذهب الجهود المبذولة سدى ، وذلك باعتبارهم المشرفين على أعمال الموظفين المكلفين بمهمة الشرطة القضائية ، وتكييف المخالفات .

كما يقوم وكيل الملك بالتأكد من وجود الشكاية من أجل تحريك الدعوى العمومية .

إن دور النيابة العامة يبقى قاصرا في مجال مراقبة مخالفات البناء وذلك للاعتبارات التالية :

- إن المحاضر المنجزة بخصوص مخالفات البناء ليس هناك ما يلزم بتبليغها إلى النيابة العامة إلا بعد اتخاذ القرارات الإدارية الزجرية .

- سلطة النيابة العامة كجهة للاتهام وتحريك المتابعات بخصوص الجرائم المتعلقة برخص البناء قائمة على شرط توفر شكاية مسبقة .

إلا أن هذه الاعتبارات يمكن القول أن القانون 12.66قد تجاوزها حيث جعل المأمور الذي عاين المخالفة هو الذي يوجه المحضر إلى النيابة العامة ، وبالتالي فإن وكيل الملك يقوم بتكييف المخالفة ووصفها قانونا وتقدير مدى خطورتها ، وبما أن محضر يوجه مباشرة إلى وكيل الملك فإنه يقوم بتحريك الدعوى العمومية ومتابعة المخالف .

ثانيا : إشكالية الدعوى في جرائم البناء والتجزيء

إن اشتراط الشكوى من أجل تحريك الدعوى العمومية في بعض المجالات الدقيقة كان القصد منه حماية مصالح حيوية للمتضرر ، وتم ترتيب ذلك على تخلف شرط الشكاية جزاء بطلان المتابعة ، إلا أنه بالنظر إلى المخالفات التي حددها القانون 12.90 يمكن طرح تساؤل عن أية مصلحة للمتضرر تم على إثرها اشتراط متابعة الدعوة العمومية على وجود شكاية في الموضوع ، وفي هذا الصدد فإن المادة 66 من القانون السالف الذكر تلزم رئيس المجلس الجماعي بتقديم شكاية في حالة ما إذا كانت المخالفة تنطبق عليها أحد أوصاف نفس المادة ، لكن الذي يقرر في مدى مطابقة المخالفة المرتكبة لأحكام المادة 66 هو رئيس المجلس الجماعي ، وبالتالي تكون سلطة وكيل الملك في متابعة المخالفة مشروطة بالوصف القانوني الذي قدمه رئيس المجلس الجماعي مما يجعله لا يمارس رقابة دقيقة على المخالفات المرتكبة فعلا .

وبالرجوع إلى المادة 67 و 68 من القانون 12.90 يتضح أنه إذا قام المخالف بالعدول عن المخالفة وبادر إلى إنهائها داخل الأجل المحدد له من قبل السلطة المختصة فإنه يجب التخلي عن المتابعة ، إلا أنه ليس هناك ما يوضح طريقة معاينة إنهاء المخالفة وهل تمت فعلا وفي الوقت المناسب ، وتبقى سلطة تقديرية واسعة لرئيس المجلس الجماعي أو العامل حسب الحالة ، فليس هناك من مقتضى يسند إلى وكيل الملك معاينة ما إذا كان المخالف قام فعلا بإنهاء مخالفته .

أما القانون 25.90 فلم يرتب على إنهاء المخالفة التخلي عن المتابعة حيث جاء في الفقرة الأخيرة من المادة 66 أنه :" لا يحول وقف الأشغال وإعادة الحالة إلى ما كانت عليه سابقا وهدم الأبنية دون إجراء المتابعة ولا يترتب على ذلك انقضاؤها إذا كانت جارية " . وبهذا يمكن القول أن وكيل الملك تكون له سلطة واسعة لمراقبة المخالفات في مجال التجزئات العقارية أكثر من رقابته على مخالفات البناء .

الفقرة الثانية : العقوبات التي يختص بها القضاء

يمكن الحديث في هذا الصدد عن عقوبات (الغرامات، الهدم وإرجاع الحالة إلى ما كانت عليه،الحبس) متضمنة في القانون 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء و التي يمكن إجمالها كما يلي:

أولا - فيما يتعلق بالمخالفات وبالعقوبات الموازية لها بحسب الباب الأول من القانون 66.12 المتضمن لأحكام تغير و تتمم القانون 90.12 المتعلق بالتعمير ، وكمبدإ عام، يعاقب على كل بناء مخالف للقانون بغرامة تتراوح بين 10,000.00 و100,000.00درهم. وفي حالة العود داخل أجل السنة الموالية لصدور الحكم بعد أن اكتسب قوة الشيء المقضي به، تمتد العقوبة إلى الحبس من شهر إلى 3 أشهر. أما العقوبات المتربة عن المخالفات ومعاينتها، فحددها المشرع على سبيل الحصر، على الشكل الآتي:

الباب الأول من القانون 66.12 المتضمن لأحكام تغير و تتمم القانون 90.12

المتعلق بالتعمير

من المادة 71 إلى المادة 80

المخالفة العقوبة

كل من أدخل تغييرات على بناء موجود من غير الحصول على رخصة من 10,000.00 إلى 100,000.00درهم

كل مخالفة في رخصة البناء بتغيير العلو المسموح به أو تشييد بناء مخالف للرخصة من 10,000.00 إلى 50,000.00درهم

كل من سلمت له رخصة بناء وقام بتشييد بناء مخالفا للرخصة المسلمة له وذلك بزيادة طابق أو طوابق الحبس من شهر إلى 3 أشهر وبغرامة من 50,000.00 إلى100,000.00 درهم أو بإحدى هاتين العقوبتين فقط

كل من أدخل تعديل كيفما كانت طبيعته على واجهة البناية دون الحصول على رخصة من 2,000.00 إلى 20,000.00درهم

مخالفة المادة 34 من 10,000.00 إلى 100,000.00درهم

1-في حالة استعمال مالك المبنى لمبناه دون الحصول على رخصة السكن أو شهادة المطابقة/ 2-في حالة جعله مستعملا لدى الغير دون الحصول على هذه الرخصة المذكورة 1-من 2,000.00 إلى 10,000.00درهم/

2-من 10,000.00 إلى100,000.00 درهم

1-الاخلالات المتعلقة بمسك دفتر الورش/ 2-مساس هذه الاخلالات بالأنشطة التقليدية أو بالمعالم التاريخية ومحيطها 1-من 5,000.00 إلى 10,000.00درهم/ 2-مضاعفة هذه العقوبة

كل بناء فوق الملك العام أو الخاص للدولة أو الجماعات الترابية وكذا على الأراضي التابعة للجماعات السلالية من غير الحصول على الرخص المنصوص عليها في القوانين والأنظمة الجاري بها العمل من 100,000.00 إلى200,000.00 درهم

وانسجاما مع الفصل 129 من القانون الجنائي، يعد شريكا لمرتكب المخالفات رب العمل والمقاول الذي أنجز الأشغال والمهندس المعماري والمهندس المختص والمهندس المساح الطبوغرافي في حالة عدم تبليغهم عن المخالفة خلال 48 ساعة من علمهم بارتكابها، وكذا كل من صدرت عنهم أوامر نتجت عنها المخالفة والأشخاص الذين ساهموا في عمليات البناء المخالفة للقانون. وفي هذا الصدد يعاقب المشاركون المذكورون بالعقوبات المطبقة على الفاعلين الأصليين ما لم يتعلق الأمر بجريمة أشد.

أما في حالة تعدد الأفعال المرتكبة فتضم الغرامات المحكوم بها، وتضاعف العقوبات في حالة العود داخل أجل سنة لصدور الحكم النهائي بعد اكتسابه لقوة الشيء المقضي به. وفي حالة الإدانة يجب على المحكمة المختصة الحكم على المخالف بهدم الأبنية موضوع المخالفة وبإعادة الحالة إلى ما كانت عليه. لتتولى اللجنة الإدارية المذكورة القيام بعملية الهدم على نفقة المخالف بعد توصلها بالمقرر القضائي النهائي.

ثانيا- فيما يتعلق بالمخالفات وبالعقوبات الموازية لها بحسب الباب الثاني من القانون 66.12 المتضمن لأحكام تغير و تتمم القانون 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات حدد الفصل الأول منه الأفعال التي يعد ارتكابها مخالفة، وهي: إحداث تجزئات عقارية أو مجموعات سكنية أو تقسيم للعقارات من غير إذن- عدم احترام الوثائق المكتوبة والمرسومة موضوع الإذن المسلم بشأنها- الإحداث في منطقة غير قابلة لاستقبالها بموجب النظم المقررة أو فوق الملك العام أو الخاص للدولة أو الجماعات الترابية وكذا للجماعات السلالية بدون إذن سابق يجب الحصول عليه لمباشرة ذلك- استعمال بناية دون الحصول على رخصة السكن وشهادة المطابقة- مخالفة المادة 34 من القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير- الإخلال بمساطر مسك الورش- بيع أو إيجار أو قسمة أو القيام ببيع أو بإيجار بقعة داخل تجزئة أو سكن داخل مجموعة سكنية عندما تكون التجزئة أو المجموعة السكنية غير مرخصة أو لم يحرر بشأنها محضر للتسلم المؤقت للأشغال مع مراعاة أحكام القانون رقم 44.00 المتعلق ببيع العقارات في طور الإنجاز. أما الفصل الثاني، فحدد المخالفات والعقوبات الموازية لها، وذلك حسب الشكل الآتي:

الباب الثاني من القانون 66.12 المتضمن لأحكام تغير و تتمم القانون 25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم العقارات المخالفة العقوبة

إحداث تجزئة عقارية أو مجموعة سكنية من غير إذن سابق/ تقسيم مخالف لأحكام المادة 58 من هذا القانون (أي 66.12). من 100,000.00 إلى5,000,000.00 درهم

إحداث تجزئة عقارية أو مجموعة سكنية في منطقة غير قابلة لاستقبالها بموجب النظم المقررة الحبس من سنة إلى خمس سنوات وبغرامة من 100,000.00إلى 200,000.00 درهم

إحداث تجزئة عقارية أو مجموعة سكنية أو تقسيم أو تشييد بناية فوق ملك من الأملاك العامة أو الخاصة للدولة أو الجماعات الترابية وكذا الأراضي التابعة للجماعات السلالية من غير الحصول على الأذون المنصوص عليها في القوانين والأنظمة الجاري بها العمل من 100,000.00 إلى200,000.00 درهم

كل من قام ببيع أو إيجار أو قسمة أو عرض للبيع أو الإيجار بقعاً من تجزئة أو مساكن من مجموعة سكنية أو توسط في ذلك إذا كانت التجزئة أو المجموعة السكنية لم يؤذن في إحداثها أو لم تكونا محل التسلم المؤقت للأشغال مع مراعاة أحكام القانون رقم 44.00 المتعلق ببيع العقارات في طور الإنجاز من 100,000.00 إلى200,000.00 درهم

كل بيع أو إيجار لبقعة من تجزئة أو لسكن من مجموعة سكنية لم يؤذن في إحداثهما أو لم تكونا محل التسلم المؤقت للأشغال مخالفة مستقلة

الإخلال بمقتضيات الفقرة الأولى من المادة 17 البند 2 من هذا القانون (أي 66.12) والمتعلقة بمسك دفتر الورش من 5,000.00 إلى 10,000.00درهم

وتجدر الإشارة إلى أن هذه العقوبات تضاعف في حالة عود مرتكب المخالفة لاقتراف مخالفة مماثلة داخل أجل السنة الموالية للتاريخ الذي صار فيه الحكم الصادر في المخالفة الأولى مذيل بالصيغة النهائية. كما يمكن للمحكمة أن تأمر في حالة الإدانة وعلى نفقة المخالف بهدم الأبنية والتجهيزات المنجزة من أجل إحداث تجزئة عقارية أو مجموعة سكنية موضوع المخالفة، وبإعادة الحالة إلى ما كانت عليه.

وعلاوة على ذلك يعد شريكا لمرتكب مخالفات هذا القانون ولضوابط البناء العامة والجماعية ويعاقب بنفس العقوبة، رب العمل والمقاول الذي أنجز الأشغال والمهندس المختص والمهندس المساح الطوبوغرافي في حالة عدم تبليغهم عن المخالفة خلال 48 ساعة عن علمهم بارتكابها. كما يعد مرتكبا لمخالفة، كل من صدرت عنهم أوامر نتجت عنها المخالفة والأشخاص الذين سهلوا أو ساهموا في عملية التجزئة السكنية المخالفة للقانون.

ثالثا- عمل القانون رقم 66.12 على تتميم مقتضيات أخرى من الظهير الشريف لسنة 1960 بشأن توسيع نطاق العمارات القروية. هذا التنظيم المذكور للورش والمتعلق بالمشاريع الخاضعة لإلزامية الاستعانة بمهندس معماري تخضع له تلك المشاريع الواقعة في نطاق العمارات القروية الخاضعة لتصميم خاص للتوسيع والتي سيصدر بشأنها نص تنظيمي سيحدد طبيعتها. أما فيما ما يتعلق بأنواع المخالفات، فعلى ما يبدو أنها نفس المخالفات المومإ لها آنفا والمتعلقة بالتعديلات الواردة على القانونين رقم 12.90 المتعلق بالتعمير و25.90 المتعلق بالتجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتقسيم الأراضي.

وكمبدإ عام كذلك، يعاقب بغرامة من 10,000.00 إلى 100,000.00درهم كل من باشر أو شيد بناء من غير الحصول على إذن سابق بذلك وفي منطقة غير قابلة بموجب النظم المقررة لأن يقام بها المبنى المشيد أو في طور التشييد. في حين إذا عاد المخالف إلى اقتراف نفس المخالفة داخل أجل السنة الموالية للتاريخ الذي صار فيه الحكم الصادر في المخالفة الأولى مكتسبا لقوة الشيء المقضي به، فيعاقب بالحبس من ثلاثة أشهر إلى سنة واحدة. أما العقوبات المتربة عن المخالفات ومعاينتها، فهي محددة على سبيل الحصر، وفق الشكل الآتي:

الباب الثالث من

القانون رقم 66.12 المتضمن لأحكام تغير و تتمم مقتضيات الظهير الشريف لسنة 1960 بشأن توسيع نطاق العمارات القروية المخالفة العقوبة

من سلم له إذن بالبناء وقام بتشييد بناء خلافا للإذن المسلم له بتغيير العلو المسموح به والأحجام والمواقع المأذون فيهما أو المساحة المباح بناؤها أو الغرض المخصص له البناء من 10,000.00 إلى 50,000.00درهم

كل من سلم له إذن بالبناء وقام بتشييد بناء خلافا للرخصة المسلمة له وذلك بزيادة طابق أو طوابق إضافية من 50,000.00 إلى 100,000.00درهم

كل من خالف مقتضيات قرارات رئيس مجلس الجماعة المذكورة في الفصل من هذا القانون من 10,000.00 إلى 100,000.00درهم

كل إخلال بالمساطر المتعلقة بمسك دفتر الورش من 5,000.00 إلى 10,000.00درهم

كل إحداث لتجزئة عقارية من غير الحصول على إذن سابق بذلك من 100,000.00 إلى200,000.00 درهم

كل إحداث لتجزئة عقارية في منطقة غير قابلة لاستقبالها بموجب النظم المقررة الحبس من سنة إلى 5 سنوات وبغرامة من 100,000.00 إلى200,000.00 درهم

كل إحداث لتجزئة عقارية أو بناية فوق ملك من الأملاك العامة أو الخاصة للدولة أو الجماعات الترابية وكذا الأراضي التابعة للجماعات السلالية من غير الحصول على الأذون المنصوص عليها في القوانين والأنظمة الجاري بها العمل من 100,000.00 إلى200,000.00 درهم

تجدر الإشارة إلى أنه إذا كانت الأشغال تتمثل في القيام بإحداث تجزئة عقارية أو ببناء على ملك من الأملاك العامة أو الخاصة للدولة والجماعات الترابية وكذا الأراضي التابعة للجماعات السلالية من غير إذن مسبق يجب الحصول عليه قبل مباشرة ذلك، فيجب على السلطة المحلية أن تقوم بهدمها تلقائيا وعلى نفقة المخالف دون الإخلال بالعقوبات المشار إليه في الجدول أعلاه. أما رب العمل والمقاول الذي أنجز الأشغال والمهندس المختص والمهندس المساح الطوبوغرافي في حالة عدم تبليغهم عن المخالفة خلال 48 ساعة عن علمهم بارتكابها، فحسب الحالة، يعد شريكا، في مخالفة القانون رقم 66.12 ولقوانين التعمير أو لضوابط البناء العامة أو الجماعية. كما يعد مرتكبا لمخالفة كل من صدرت عنهم أوامر نتجت عنها المخالفة والأشخاص الذين سهلوا أو ساهموا في عملية التجزئة السكنية المخالفة للقانون.

إن السلطة الإدارية المحلية هي من يقوم في المجالات -طبعا القروية رغم تجاوز هذا التصنيف- التي تخضع لأحكام الظهير الشريف رقم 1.60.063 بشأن توسيع نطاق العمارات القروية كما تم تعديله وتتميه ونسخ وتعويض أحكام جزئه السادس بالقانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء، بإصدار الأوامر الفورية لإيقاف الأشغال والأبنية المخالفة وكذا بهدم البناء المخالف على نفقة المخالف. أما المحكمة وفي حالة الإدانة، فيمكنها أن تأمر بهدم الأبنية والتجهيزات المنجزة من أجل إحداث تجزئة عقارية موضوع المخالفة وبإعادة الحالة إلى ما كانت عليه. وفي حالة قيام الملاك بإبرام عقود البيع والإيجار والقسمة خلافا لأحكام الفصلين 10 و11 من الظهير الشريف رقم 1.60.063 بشأن توسيع نطاق العمارات القروية كما تم تعديله وتتميه ونسخه بعض مقتضياته بالقانون رقم 66.12 المتعلق بالمراقبة وزجر المخالفات، فتكون باطلة بطلانا مطلقا هذه العقود بعد قيام دعوى البطلان من لدن الإدارة أو من طرف كل ذي مصلحة.

المبحث الثاني: حصيلة المراقبة و الزجر في مجال البناء و التجزيء

بعد التطرق إلى الإطار النظري لمراقبة و زجر المخالفات في مجال البناء، و تناول الآليات الإدارية و القضائية لتفعيل هذه العمليات في المبحث الأول، سنتطرق في المبحث الثاني إلى حصيلة المراقبة و الزجر و ذلك من خلال إبراز أثرها في المطلب الأول و آفاقها للحد من المخالفات في المطلب الثاني.

المطلب الأول: أثر المراقبة و الزجر في مجال البناء

إن عمليات المراقبة و الزجر في مجال البناء تنتج بالضرورة آثار على أصعدة عدة، و لاستجلاء هذه الآثار، آثرنا تقييم فعالية المراقبة و الزجر في الفرع الأول، ثم تقييم السياسات الرامية للحد من البناء غير القانوني في الفرع الثاني.

الفرع الأول: تقييم فعالية المراقبة و الزجر

لقد تضمنت التشريعات في مجال التعمير العديد من التدابير الرقابية و العقوبات الزجرية بهدف الحد من البناء غير القانوني، بالإضافة إلى بعض التدابير و العقوبات التي تحول دون توفير الأرضية المحتضنة لهكذا بناء من خلال الحد من التجزيء السري و منع توثيق العقود المتعلقة بتفويت الأراضي المقسمة بشكل غير قانوني باعتبارها تشكل وعاء خصبا لانتشار البناء العشوائي، و قد قصد المشرع من خلال القواعد القانونية التي تضمنتها النصوص الحاكمة لمجال التعمير و التجزيء التصدي لأسباب البناء غير القانوني، غير أن الواقع العملي أثبت العديد من الممارسات التي شكلت تحايلا من الطرف المخالفين مستغلين رخص الإصلاح مثلا للقيام بعمليات تدخل في نطاق البناء، و استغلالهم لبعض التعقيدات المسطرية في مجال الردع لاستكمال عمليات البناء و الرهان على أداء الغرامات التي تحكم بها المحاكم المختصة في إطار الزجر القضائي....الخ و هو ما دفع المشرع من خلال القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة و زجر المخالفات في مجال البناء إلى تعديل بعض المقتضيات القانونية في كل من القانون رقم 12.90 المتعلق بالبناء و القانون رقم 25.90 المتعلق بالتجزئات و المجموعات السكنية و تقسيم الأراضي و قد شملت هذه التعديلات جوانب تتعلق بالمراقبة و أخرى تتعلق بالزجر.

إن تقييم فعالية المراقبة و الزجر في مجال البناء تتطلب منا تقييم الأداء الرقابي (الفقرة الأولى) ثم تقييم فعالية العقوبات الزجرية (الفقرة الثانية).

الفقرة الأولى: فعالية الأداء الرقابي

لإعطاء فعالية للأداء الرقابي في مجال البناء، عمل المشرع على توسيع صلاحيات و اختصاصات الأجهزة المعنية بمراقبة عمليات البناء، و تحميل مسؤولية احترام المقتضيات المنظمة لتلك العمليات إلى متدخلين آخرين كصاحب الورش مثلا الذي أضاف المشرع بصدده العديد من البنود الجديدة لرخصة البناء على شكل التزامات تفرض عليه منها ما يتعلق بإجراءات ما قبل افتتاح الورش و كذا طيلة مدة إنجاز الأشغال و عند انتهاء الأشغال مما يجعله مقيدا بتلك الالتزامات و حريصا على احترامها لتفادي العقوبات الزجرية، و قد حددت المادة 54-1 المضافة إلى القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير بمقتضى الفصل الثاني مكرر من القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة و زجر المخالفات في مجال البناء هذه الالتزامات على الشكل التالي:

أ‌- قبل افتتاح الورش: يلتزم صاحب الرخصة بإيداع بمقر الجماعة تصريح بافتتاح الورش موقع من طرف المهندس المعماري المشرف على الورش في المشاريع الخاضعة لإلزامية الاستعانة بالمهندس المعماري ، و بوضع سياج محيط بالورش و لوحة عند مدخله تبين رقم الرخصة و كذا تاريخ تسليمها و عدد الطوابق و المساحة المغطاة و اسم صاحب المشروع و المهندس المكلف بتتبع الأشغال.

ب‌- طيلة مدة إنجاز الأشغال: ألزم المشرع صاحب الرخصة بضرورة وضع الوثائق المرخصة و الحاملة لتأشيرات المصالح المختصة و لعبارة " قابل للتعديل" داخل الورش و كذا الوثائق التقنية المنجزة من طرف مهندس مختص طبقا للنصوص التشريعية و التنظيمية الجاري بها العمل في ميدان التعمير.

ج‌- عند انتهاء الأشغال: ألزم صاحب الرخصة وضع تصريح بإغلاق الورش و انتهاء الأشغال بمقر الجماعة، يشهد بموجبه المهندس المعماري المشرف على الورش أن الأشغال قد تم إنجازها وفق التصاميم المرخصة .

كما ألزمه الحصول على رخصة الاصلاح قبل مباشرة أي عمليات تدخل ضمن الأشغال الصغرى، و بتسوية أية مخالفات سابقة من خلال رخصة التسوية ...الخ.

و أدخل المشرع المهندس المعماري ضمن المسؤولية القانونية للحد من المخالفات من خلال إضافة المادة 54-2 على القانون 12.90 المتعلق بالتعمير و التي تنص على وجوب مسك المهندس المعماري المشرف على الورش لدفتر الورش الذي يتم إعداد نموذجه من طرف الإدارة المختصة و يتضمن مجموعة من البيانات ( العناصر المتعلقة بتعريف المشروع – طبيعة الأشغال – التعريف بالمقاولات حسب طبيعة عملها – الإعلان بفتح الورش – تواريخ و مذكرات و أوامر و محاضر و ملاحظات و زيارات مختلف المتدخلين المعنيين خصوصا المهندس المعماري المشرف على المشروع و المهندس المختص و المهندس المساح الطبوغرافي – شهادة التصريح بإغلاق الورش و انتهاء الأشغال) إنجازه لشهادة بمطابقة الأشغال للتصاميم المرخصة .

في حين منح صلاحية معاينة المخالفات لضباط الشرطة القضائية ، و مراقبو التعمير التابعين للوالي أو للعامل أو للإدارة المخولة لهم صفة ضابط الشرطة القضائية ، و هو ما يفيد ضمنا أن المحاضر التي يحررها المراقبون أصبحت تكتسي صبغة ضبطية قضائية مؤسسة لتحريك الدعوى العمومية من طرف النيابة العامة، و بالتالي تم الاستغناء عن موظفي الجماعات المكلفون بمراقبة المباني أو المفوض لهم بذلك نظرا لعدم نجاعة تدخلهم المحكوم بهيمنة القرار السياسي لرؤسائهم.

و مع منح المراقب إمكانية معاينة المخالفات المرتكبة داخل المحلات المعتمرة بإذن كتابي من النيابة العامة المختصة ، أصبحت وسائل التحايل على القانون من طرف المخالفين و التي كانت تتمثل في السابق بحرص هؤلاء على اعتمار المباني المخالفة للحيلولة دون إمكانية ولوج المراقب إلى داخل الورش غير ممكنة.

الفقرة الثانية: فعالية العقوبات الزجرية

بالإضافة إلى العقوبات الزجرية التي تفردها المحاكم المختصة في المادة التعميرية، هناك العديد من التدخلات الإدارية أيضا في مجال الزجر.

و لقد حرص المشرع في آخر تعديلات للنصوص القانونية في المادة التعميرية على توسيع اختصاصات المراقب في هذا المجال من خلال منح صلاحية إصدار الأمر الفوري بإيقاف الأشغال مباشرة بعد المعاينة إذا كانت الأشغال ما زالت في طور الإنجاز بعد أن كانت هذه الصلاحية في يد رئيس المجلس الجماعي؛ و إصدار الأمر باتخاذ التدابير اللازمة لإنهاء المخالفة؛ و طلب تسخير القوة العمومية، كما منح المراقب إمكانية حجز المعدات ومواد البناء وإغلاق الورش ووضع الأختام في حالة امتناع صاحب الورش عن تنفيذ قرارات المراقب .

في حين نص على إحداث لجنة إدارية للهدم لتنفيذ قرارات الهدم الإدارية وكذا المقررات القضائية التي تقضي بذلك؛و عدم تعليق إصدار الأمر بالهدم على إيداع شكاية لدى وكيل الملك من طرف رئيس المجلس الجماعي.

أما فيما يتعلق بدور القضاء فقد نص على إمكانية استدعاء ممثل السلطة الحكومية المكلفة بالتعمير لحضور جلسات المحاكم؛ و إضافة بعض المخالفات؛ والتنصيص على شركاء المخالف الأصلي؛ و كذا الزيادة في بعض الغرامات والتقليص من بعضها ، وتغريم بعض المخالفات الأخرى.

الفرع الثاني: تقييم السياسات العمومية للحد من المخالفات

مما لاشك فيه، و من خلال ما سبق و أن تطرقنا إليه في ثنايا هذه الدراسة، أن المغرب نهج سياسات عمومية للحد من البناء غير القانوني، و لتطبيق هذه السياسات على أرض الواقع عززها بنصوص قانونية و تنظيمية ملزمة و مقترنة بجزاءات، لكن أهم ما تتسم به هذه النصوص كونها تعكس تلك السياسات العمومية التي عملت و بشكل تدريجي و تصاعدي على الحد من صلاحيات رؤساء الجماعات في مجال التعمير (الفقرة الأولى) و بالمقابل عززت دور الرقابة في شقيها الإداري و القضائي (الفقرة الثانية)

الفقرة الأولى: دور رؤساء الجماعات في التعمير

يتضح من خلال النصوص القانونية المنظمة للجماعات أن المشرع نهج سياسة تقلص تدريجيا من صلاحيات رؤساء الجماعات في منح رخص البناء و التجزيء على حد سواء، و هكذا نلمس بشكل جلي كيفية تدرج هذه الصلاحيات من الإرادة المطلقة لرؤساء الجماعات في منح رخص البناء، ثم و مع إحداث الوكالات الحضرية سنة 1993 بمقتضى الظهير الشريف رقم 1.93.51 الصادر في 10 شتنبر 1993، أصبحت سلطة رؤساء الجماعات في منح رخص البناء مقيدة برأي هذه الوكالات، لكن مع التراكم الكمي و الكيفي في علاقة الجماعات بالوكالات الحضرية، و مع دورها غير الملزم و الذي اتسم بصبغة استشارية محضة، استمرت سلطة رؤساء الجماعات في منح رخص البناء دون الرجوع في كثير من الأحيان إلى رأي الوكالات الحضرية و حتى عدم طلب إبداء الرأي من لدنها، و لقد استمر هذا الواقع حتى في ظل الميثاق الجماعي 78.00 لسنة 2002 و حتى في ظل القانون 17.08 لسنة 2009 المعدل و المتمم للقانون 78.00.

إذن، فرغم التدخلات العديدة للمشرع المغربي للحد من ظاهرة ما سمي بالرخص الانفرادية لرؤساء الجماعات و التي لا تحترم في غالب الأحيان وثائق التعمير من حيث التخصيص و العلو، و رغم النصوص التنظيمية التي أحدث بموجبها الشباك الوحيد و اللجان الإقليمية للتعمير للحد من انفراد تدخل رؤساء الجماعات الذي أسهم في اتساع نطاق البناء غير القانوني و الذي غالبا ما كان هذا التدخل يخضع لحسابات سياسية انتخابية دون مراعاة لضرورة التنظيم المجالي و الجمالي للجماعات التي يرأسونها، و في ظل دستور 2011 و ما انبثق عنه من قوانين تنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية و من بينها القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات الذي قيد صلاحيات الرئيس في المادة التعميرية و بخاصة في مجال الترخيص بالبناء بالرأي الملزم للوكالات الحضرية، و بالتالي لم يعد دور الوكالات الحضرية دورا استشاريا على غرار ما كان عليه في ظل القوانين السابقة، كما أصبح إحالة ملف طلب الترخيص على الشباك الوحيد و اللجان الإقليمية للتعمير جزء لا يتجزء من مسطرة الترخيص بحسب الضابط العام للبناء الصادر بالموافقة عليه المرسوم رقم 2.13.424 بتاريخ 24 ماي 2013.

الفقرة الثانية: الرقابة الإدارية و القضائية على منح رخص البناء

رغم كل ما قيل عن التخفيف من سلطة الوصاية على الجماعات و تعويضها بما اصطلح عليه بالمراقبة الإدارية التي يمارسها الولاة و العمال، إلا أنه فيما يتعلق بالمادة التعميرية كثف المشرع الدور الرقابي للعمال بحيث ألزم رؤساء الجماعات بتبليغ نسخ من القرارات الفردية المتعلقة بالتعمير إلى عمال العمالة أو الإقليم أو من ينوب عنه داخل أجل لا يتعدى خمسة أيام بعد تسليمها إلى المعني بالأمر ، و بالرجوع إلى المادة 115 نجدها تنص على أن عامل العمالة أو الإقليم يمارس مهام المراقبة الإدارية على شرعية قرارات رئيس المجلس و مقررات مجلس الجماعة، و أن كل نزاع في هذا الشأن تبث فيه المحكمة الإدارية كما تعتبر باطلة بحكم القانون المقررات و القرارات التي لا تدخل في صلاحيات مجلس الجماعة أو رئيسه أو المتخذة خرقا لأحكام القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات و النصوص التشريعية و التنظيمية الجاري بها العمل و تبث المحكمة الإدارية في طلب البطلان بعد إحالة الأمر إليها في كل وقت و حين من قبل عامل العمالة أو الإقليم أو من ينوب عنه.

و بالرجوع أيضا إلى المادة 101 نجدها تنص في فقرتها الثانية على أن رئيس مجلس الجماعة تحت طائلة البطلان التقيد، في شأن منح رخص البناء و التجزئة و التقسيم، و إحداث مجموعات سكنية، بجميع الآراء الملزمة المنصوص عليها في النصوص التشريعية الجاري بها العمل و لا سيما بالرأي الملزم للوكالة الحضرية المعنية.

فمن خلال الاطلاع على النصوص السالفة الذكر نجد أن القانون التنظيمي 113.14 قد نص على رقابة إدارية و قضائية فيما يتعلق برخص البناء، و أن القرارت الانفرادية التي كان يمارسها رؤساء الجماعات سابقا أصبحت تحت طائلة البطلان بحكم القانون و الذي يقرره القاضي الإداري بطلب من سلطة المراقبة الإدارية، و بالتالي نجد أن المشرع حدد بوضوح كون رخص البناء التي لا تحترم مسطرة الترخيص و الرأي الملزم للوكالة الحضرية هي قرارات مشوبة بعيب المشروعية و أعطى للعمال صلاحية طلب إبطالها من طرف القضاء الإداري.

و هكذا يكون المشرع المغربي قد عزز الدور الرقابي و قلص من صلاحيات رؤساء الجماعات في المادة التعميرية حرصا منه على الحد من البناء غير القانوني و الذي تعتبر عمليات البناء التي تنجز وفق رخص انفرادية بناء غير قانوني أيضا.

المطلب الثاني: آفاق الحد من المخالفات

إن معالجة اشكالية آفاق الحد من المخالفات يتطلب التوقف عند مقاربتين : المقاربة القانونية و المؤسساتية (الفرع الأول ) و المقاربة الشمولية ( الفرع الثاني )

الفرع الأول: المقاربة القانونية و المؤسساتية

من خلال المقاربة القانونية و المؤسساتية لإيجاد الحلول المناسبة لمعالجة ظاهرة استفحال مخالفات البناء و التجزيء ، يجب التطرق للإصلاح القانوني ( الفقرة الأولى ) و الإصلاح المؤسساتي ( الفقرة الثانية )

الفقرة الأولى : الإصلاح القانوني

أبانت المقاربة المعتمدة للحد من المخالفات عن محدوديتها وعجزها في التصدي لها بفعالية و نجاعة لازمتين.

و من هذا المنطلق تأتي المقاربة القانونية الرامية إلى وضع آليات قانونية أكثر نجاعة يمكن إجمال عناصر هذه المقاربة فيما جاء به مرسوم ضابط البناء ( أولا ) و مستجدات مشروع قانون مراقبة وزجر المخالفات الواردة في مشروع قانون 12/66 ( ثانيا ).

أولا : مرسوم 24 ماي 2013 بالموافقة على ضابط البناء العام

ويصنف هذا المرسوم ضمن المراسيم ذات الطابع التنظيميى ، مما له من قوة قانونية اكبرمن الدوريات و المناشير الوزارية. يتكون هذا المرسوم من ستة أبواب و 49 مادة فضلا عن 8 ملحقات وتتوزع هاته الأبواب بين الغرض ونطاق التطبيق ومذكرة المعلومات التعميرية وتسليم الإذن بالتجزيء وإحداث المجموعات السكنية وتقسيم العقارات وتسليم رخص البناء والسكن وشهادة المطابقة ومساطر التدبير اللامادي للملفات وأخيرا مقتضيات عامة.

ويندرج هذا المرسوم في إصلاح المنظومة المحددة لتسليم رخص التعمير وإرساء قواعد جديدة للتنافس وتحسين مناخ الأعمال والاستقطاب الفعال للاستثمار فضلا عن الدفع بالجهوية المتقدمة خطوات إلى الأمام وتعزيز الديمقراطية بكل مستوياتها وإرساء مبادئ الحكامة الجيدة لتدبير الشأن العمومي ، كما ان هذا المرسوم يعتبر تفعيلا للمادة 59 من قانون 90/12 ، حيث جاء في المادة 59 من قانون90 /12:"

تحدد ضوابط البناء العامة:

-شكل وشروط تسليم الرخص وغيرها من الوثائق المطلوبة...

-ضوابط السلامة الواجب مراعاتها في المباني والشروط الواجب توفرها فيها لما تستلزمه متطلبات الصحة والمرور والمتطلبات الجمالية ومقتضيات الراحة..."

وتحيل المادة 60 على أنه يصدر مرسوم تنظيمي بتحديد ضوابط البناء العامة.

من أهم مستجدات مرسوم ضابط البناء العام ، نجد العناصر الآتية

اعتماد المعيار الديمغرافي كأساس لإحداث الهياكل المكلفة بتدبير ملفات مشاريع التجزيء والبناء عوض التقييم التقليدي جماعات حضرية وقروية حيث جاء في المادة 10 ( يحدث الشباك الوحيد لدى الجماعات التي تتجاوز عدد سكانها 50000 نسمة وكذا على مستوى المقاطعات المشار اليها في المادة 48 من القانون 00/78 كما تم تغييره وتتميمه).

الشباك الوحيد لرخص التعمير على صعيد الجماعات التي يفوق عدد سكانها 50 ألف نسمة واعتباره المخاطب الوحيد لأصحاب الشأن والمستثمرين ، وخولت له صلاحيات البث ودراسة الملفات والقيام بكافة التدابير اللازمة لمنح الرخص وكذا إعداد القرارات الإدارية التي تعرض للتوقيع وهو أمر أشارت إليه المواد 14-13-12-11-10.من المرسوم.

اللجنة الإقليمية للتعمير:بالنسبة للجماعات التي تقل أو تساوي ساكنتها 50 ألف نسمة حيث أنيط بها نفس مهام الشباك الوحيد للتعمير.

*ترك باب الاجتهاد والاقتراح للجماعات الترابية باتفاق مع السلطات المحلية والإدارات المعنية إمكانية إحداث الشباك الوحيد للتعمير بالنسبة للجماعات التي تقل عدد سكانها عن 50 ألف نسمة تجاوزا لكل إشكال قد يطرح بالنسبة إلى الجماعات التي تشهد تحولا عمرانيا ملموسا أو ستعرف تحولا ديمغرافيا مع مرور السنين.

تحديد عنصر الزمن والآجال الواجب احترامها في دراسة الملفات وإبداء الرأي ومنح الرخص حسب كل مشروع (المشاريع الكبرى والصغرى) سعيا لتقليص الآجال التي كانت موضوع عدة انتقادات.

التمييز بين الوثائق الأساسية والتكميلية المكونة للملفات ، و هاته الأخيرة لن تكون سببا لعدم قبول إيداع الملف أو رفض دراسته من اللجان المكلفة بذلك.

الإقرار بضرورة توفر الكفاءة والأهلية لدى الأشخاص الممثلين في حظيرة لجان دراسة وإبداء الرأي في الملفات لاتخاذ القرار في وقته دون تردد أو اتكالية والاختفاء وراء رأي مصلحة أو هيئة معينة.

تحديد أماكن إيداع الملفات : مكتب ضبط الشباك الوحيد للتعمير ،مكتب ضبط الجماعات ومقر العمالة أو الإقليم لتفادي الفوضى.

الإبقاء على الرأي المطابق الذي يبديه ممثل وكالة التعمير في حظيرة اللجان مما يجعل قرار رئيس المجلس الجماعي مشروطا إلى حد ما.

حصر مسطرة دراسة الملفات في المشاريع الكبرى والصغرى.

الإقرار بتعميم انضمام ممثل العمالة أو الإقليم إلى اللجنة المكلفة بمعاينة مشاريع طلبات رخص السكن والمطابقة مع فتح إمكانية الاعتماد على شهادة المهندس المعماري الذي يتولى تتبع وإدارة أشغال البناء عوض المعاينة التي تقوم بها لجان رخص السكن وشواهد المطابقة.

التنصيص على مساطر التدبير اللامادي المتعلقة بإيداع الملفات ودراستها وتسليم الرخص.

تكليف عمال العمالات أو الأقاليم بالسهر على أن تمارس الجماعات والإدارات والمؤسسات العمومية اختصاصاتها في إطار احترام الآجال المحددة قانونا من أجل تسليم رخص البناء والتجزيء وتقسيم العقارات وإحداث المجموعات السكنية ورخص السكن وشواهد المطابقة وتخويلهم حق اتخاذ الإجراءات اللازمة في حالة عدم احترام الآجال المحدد.

مما يعاب على هذا القانون ما يلى::

اقتصاره على الجوانب المسطرية وعدم تناول جوانب من قبيل السلامة والصحة والمرور والجمالية والراحة...

2-إغفاله لرخصة الهدم.

عدم تعيين المرسوم لرئاسة اللجان المؤهلات المطلوبة في التمثيليات ضمانا لربط المسؤولية بالمحاسبة.

عدم تحديد النصاب القانوني الذي يسمح للجان بمباشرة أعمالها في حالة غياب أحد أعضائها الدائمين.

إغفال موضوع تسلم مشاريع التجزئات والمجموعات العمرانية وخصوصا الجانب المتعلق بتحديد الآجال.

عدم تحميل المرسوم واضعي المشاريع (المهندسين المعماريين أية مسؤولية مهنية أخلاقية).

ثانيا : مستجدات مشروع قانون مراقبة وزجر المخالفات الواردة في مشروع قانون 12/66.

-لقد جاء مشروع قانون 12/66 المتعلق بمراقبة وزجر المخالفات في ميدان التعمير والبناء بمستجدات متعدة منها::

1-توحيد وتبسيط مساطر مراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء.

التنصيص على تكليف مراقبين للتعمير سواء التابعين للوالي أو العامل أو الإدارة تمنح لهم صفة ضابط الشرطة القضائية بمزاولة مهامهم تحت إشراف النيابة العامة.

التأكيد على ممارسة مراقبي التعمير لمهامهم تلقائيا او بناء على طلب السلطة الإدارية المحلية أو رئيس المجلس الجماعي أو مدير الوكالة الحضرية بعد إبلاغهم من طرف الأعوان التابعين لهم بها أو بناء على طلب كل شخص تقدم بشكاية.

توسيع صلاحيات المراقبين وتمكينهم من الوسائل القانونية والمادية للقيام بمهام الرصد واليقظة والقيام بكل التدابير لإنهاء المخالفات في مهدها عن طريق المساطر الإدارية"الإنذار بالإيقاف الفوري للأشغال" وحجز المعدات المستعملة في البناء موضوع المخالفة وتعيين المخالف حارسا عليها ووضع الأختام أو عبر المسطرة القضائية بتخويلهم مهمة تحريك الدعوى العمومية.

التنصيص على تحريك محاضر معاينة المخالفات طبقا للشروط المحددة في قانون المسطرة الجنائية.

ربط المسؤولية بالمحاسبة فيما يخص تحديد صلاحيات مختلف المتدخلين من منتخبين وسلطة محلية ومهنيين.

توسيع نطاق التجريم ليشمل جميع المتدخلين والمهنيين عندما تصدر عنهم أوامر أو توجيهات تنتج عنها المخالفة أو تسهل في ارتكابها أو عدم تبليغها للجهات المعينة خلال 48 ساعة من علمهم بها وكذا بائعي مواد البناء بدون رخصة.

الرفع من مهنية القطاع بتعزيز صلاحيات مختلف أصناف المهنيين في المراقبة التقنية وكذا مراقبة معايير الجودة بغرض حماية أرواح المواطنين وممتلكاتهم.

اعتماد دفتر للورش وتعزيز عملية تتبع الأوراش المرخصة بإلزام رئيس المجلس الجماعي بتوجيه نسخ من الرخص والأذون والشواهد الممنوحة إلى السلطة الإدارية المحلية.

تنظيم تدبير افتتاح وإغلاق الأوراش وعرض إلزامية فتح ومسك دفتر للورش بتضمين جميع المعلومات والبيانات التي من شأنها تمكين المهنيين على الخصوص من ضمان وتتبع ومراقبة هذه الأوراش.

تعزيز المشروع للجانب الردعي للعقوبات من خلال إقرار عقوبات سالبة للحرية تتجلى في الحالات الآتية:

-إحداث تجزئات عقارية أو مجموعات سكنية في منطقة غير مسموح بها بموجب الأنظمة والقوانين الجاري بها العمل.

-في حالة البيع والإيجار أو قسمة أو عرض ذلك للبيع أو الإيجار لبقع من تجزئة أو سكن من مجموعة سكنية اذا كانت التجزئة أو المجموعة السكنية لم يرخص بإحداثها أولم تكونا محل تسليم مؤقت للأشغال (التجزيء السري).

-في حالة العود من جديد للمرة الثانية.

الرفع من قيمة الغرامات.

اعتماد عقوبة الهدم كعقوبة ردعية وسيطة بين العقوبات المالية والعقوبات السالبة للحرية.

تقنين عملية هدم البناء القانوني بإحداث لجنة إدارية مكلفة بالهدم وتنظيم مسطرة خاصة لذلك

و تبقى عملية تجميع النصوص القانونية في مدونة تحظى بتوافق و التزام جميع الفاعلين في الميدان أهم إصلاح قانوني يجب اعتماده للخروج من المعضلة التي تعرفها منظومة مراقبة و زجر المخالفات ، غير أن هذه الخطوة لابد أن يصاحبها إصلاح مؤسساتي ، و هذا ما سنبسط الحديث عنه في الفقرة الموالية .

الفقرة الثانية : الإصلاح المؤسساتي

رغم الأهمية التي يحظى بها الإصلاح القانوني في منظومة مراقبة و زجر المخالفات ، إلا أن ذلك لا يلغي أهمية الإصلاح المؤسساتي ، و ذلك من خلال إعادة النظر في أدوار الفاعلين في ميدان المراقبة ( أولا ) و إصلاح القضاء ( ثانيا )

أولا : إعادة النظر في أدوار الفاعلين في ميدان المراقبة

كما سبقت الإشارة إليه في المبحث الأول فإن مجال المراقبة يعرف تدخل العديد من البنيات و الأجهزة العمومية لذلك كان لابد من اتخاذ بعض الإجراءات من قبيل :

توضيح الاختصاصات الرقابية للمؤسسات المتدخلة.

- تفعيل التنسيق بين المتدخلين في ميدان المراقبة .

ثانيا : إصلاح القضاء

لا يمكن لأي منظومة زجرية أن تفعل ما لم تعتمد على قضاء فاعل و مستقل ، لهذا و في معرض الحديث عن الزجر في مجال مخالفات البناء و التجزيء كان لزاما اقتراح مجموعة من الإصلاحات التي تبدو ذات أهمية بالغة في هذا المجال ، و التي نوجزها فيما يلي :

- إقرار قضاء تعميري متخصص، لما له من إيجابيات على أداء الإدارة القضائية و على حقوق المتقاضين .[22]

- إعادة النظر في توزيع الخريطة القضائية [23]، و العمل على تقريب القضاء من المواطنين ، لأن في ذلك تقريب للعدالة .

رغم كل الإصلاحات التي يمكن اقتراحها في المجال القانوني و المؤسساتي فإن مجال البناء و التجزيء يبقى متوقفا على مقاربة تستحضر جميع العوامل التي أفرزت المشاكل التي يعرفها قطاع التعمير بصفة عامة . و هذا ما سيتم الحديث عنه في الفرع الموالي .

الفرع الثاني : المقاربة الشمولية

لاشك أن المقاربة القانونية أبانت عن قصورها- انطلاقا من التجارب السابقة-، لأنه مهما بلغت دقة صياغة القواعد القانونية و درجة صرامتها فهي تبقى دائما غير قادرة لذاتها أن تحقق الغايات المرجوة منها إذا لم يتم إسنادها بتوفير الوسائل الضرورية الكفيلة بإنجاح سياسة التعمير و مجال المراقبة والزجر على وجه التحديد.[24] لهذا كان لزاما اعتماد مقاربة شمولية تعتمد توفير الموارد البشرية و المادية الكافية و المؤهلة ( الفقرة الأولى ) و تفعيل أسلوبي الشراكة و التخطيط ( الفقرة الثانية) .

الفقرة الأولى : توفير الموارد البشرية و المادية الكافية و المؤهلة

لا شك أن المراقبة و الزجر الفعال يتطلب توفر موارد بشرية كافية خصوصا مع التوسع العمراني الكبير الذي تشهده المدن المغربية ، فالسكن المخالف للقانون أضحى السمة البارزة في ضواحي جل الحواضر المغربية ، الشيء الذي يتطلب اتخاذ مجموعة من الإجراءات التي نراها ضرورية من قبيل :

- تحسين أداء العنصر البشري [25] -سواء كان موظفا أو منتخبا -و ذلك عن طريق تكوينه و تحفيز ه و كذلك حمايته من أخطار المهمة التي يضطلع بها .

- تخليق الممارسة الرقابية و الزجرية .

- توفير الإمكانيات المادية الكافية للقيام بمهمة المراقبة و الزجر .

- إعادة النظر في الإعفاءات الضريبية التي يستفيد منها المنعشون العقاريون الذين يقدمون منتجا سكنيا رديئا و اعتماد مبدأ المواكبة الاجتماعية للفئات الهشة من أجل الحصول على سكن لائق و بثمن مناسب في إطار القانون.

الفقرة الثانية : تفعيل أسلوبي الشراكة و التخطيط

ان دستور2011 يدعو الى الديمقراطية التشاركية و بالتالي

فاعتماد استراتيجية تعميرية مرنة قائمة على أساس التشاور و تفعيل آليات التنسيق بين جميع المتدخلين في القطاع، تكون قاطرة للاستثمار ، و تأخذ بعين الاعتبار الإشكاليات القانونىة في ميدان العقار المتعددة و المعقدة، فضلا عن التنوع الحضاري و العمراني الذى تعرفه مختلف الجهات بالمغرب ، و هذا التصور مبعثه أن التعمير قد عرف تحولا جذريا سواء من حيث وظائفه أو أهدافه، كما أنه تصور ينطلق من الحلول التي قررها القضاء المغربي بمختلـــف تخصصاتــه ســواء المدني أو الــزجري أو الإداري في الأحكـــام و القرارات التي أصدرها بمناسبة عرض مشاكل و قضايا التعمير عليه. لهذا و لتفعيل

- انخراط جميع المتدخلين والشركاء بتنسيق تام مع مصالح الوكالة الحضرية ومكتب الدراسات٬ من خلال تنظيم اجتماعات موضوعاتية تمكن من حصر المشاكل المطروحة و الإكراهات ،وكذا اقتراح الحلول الكفيلة بمعالجتها في إطار التشارك والتشاور التام والجدي من أجل إعطاء دفعة قوية للمشاريع التنموية التي تعرفها المدن والمجالات المحيطة بها .

- تكوين لجان على صعيد الدوائر لدراسة مشاكل كل جماعة على حدة بحضور كل الأطراف التي تعنيها عملية البناء، ودراسة مشكل منح الرخص،وتفعيل المراقبة الدورية فيما يخص مدى احترام المخططات التوجيهية والتهيئة و التنطيق والتنمية على صعيد كل دائرة.

-تبسيط مساطر منح رخص البناء، و التخفيف من الوثائق التي تثقل كاهل المواطن، في إطار مقاربة تشاورية بين المسؤولين.

- ضرورة العمل على تفعيل ما جاء في الرسالة الملكية السامية الموجهة إلى المشاركين في الملتقى الوطني حول إعداد مشروع مدونة التعمير الجديدة بتاريخ 3 أكتوبر 2005 على اعتبار أن التعمير يندرج ضمن أهم محاور المبادرة الوطنية للتنمية البشرية التي أعطى انطلاقتها جلالة الملك محمد السادس ، فضلا عن تعميق النقاش حول الخطوط التي تضمنتها وثيقة التشاور التي أعدتها الوزارة الوصية في الموضوع.

- الاهتمام بكل الجوانب المتداخلة بالتعمير وطنيا وضع استراتيجية وطنية واضحة مع الأخذ بعين الاعتبار لخصوصية كل جهة على حدة وكذلك شموليا على مستوى كل القطاعات الاقتصادية و الاجتماعية و الثقافية والبيئية .

و هكذا كان هدفنا في هذا الفرع هو اقتراح تدابير لوضع يمكن القول باننا نحتاج الى مقاربة شمولية من بين أولوياتها التبسيط والمهنية و الفعالية والمسؤولية و ذلك لتجاوز القصور الذي يكتنف تطبيق النصوص القانونية المتعلقة بمراقبة و زجر مخالفات البناء و التجزيء.

خاتمة

إن مشرع قوانين التعمير المغربي، أعد ترسانة قانونية مهمة قائمة على ضبط وتنظيم المجال الحضري والقروي، وذلك بتخصيص حزمة من الجزاءات على مخالفة أحكام هذه القوانين، والتي تقوم على تنفيذها كل من السلطتين الإدارية والقضائية.

وعلية يأتي قانون مراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير والبناء، كاستجابة لاهتمام ذي بعدين، يتمثل الأول في بلورة إطار تدخل قوانين التعمير في مواجهة الخروقات والإختلالات التي يعرفها هذا الميدان ، وذلك ببيان مختلف أنواع المخالفات كل في المجال الخاص به، ومساطر ضبطها، وتحديد مجال تدخل الأجهزة الإدارية لما لها من اليات في فرض احترام قانون التعمير، وضمان تطبيقه تطبيقا سليما على أرض الواقع.والثاني من خلال الدور المتنامي للجهاز القضائي كسلطة فاعلة في ميدان التعمير،وركيزة أساسية لحماية المجال من العشوائية.

ولعل التطبيق الأمثل لهذا القانون يتعلق أساسا بإيجاد وعي مشترك ومتكامل بين كل الفرقاء المتدخلين في العملية التعميرية، وتجاوز الأمر إلى إيجاد سياسة متكاملة تستهدف الحفاظ على النظام التعميري، ومن أجل ذلك وجب على كل الفاعلين في عملية المراقبة والزجر توفير النجاح للقانون في أفق التطبيق السليم لبنوذه ، مع ضرورة التفكير في تكوين قضاء متخصص في مجال التعمير والبناء في أفق خلق محاكم مختصة.

إذ لا يمكن إخراج أي قانون تعميري إلى الواقع العملي بغير وجوب تدعيم جدي لمقتضياته والعمل على جعلها أكثر إلزامية.

والمشرع المغربي عند دراسته لهذا القانون لم يأخذ بعين الإعتبار بعض النقاط نذكر منها مايلي :

*تصنيف كل المخالفات المتعلقة بالتعمير والتجزئات بكل وضوح وتدقيق.

*تحديد الجرائم التي تشكل إخلالا خطيرا بضوابط البناء والتعمير.

*استعمال لفظ أو عبارة "جريمة" عوض "مخالفة" في بعض الحالات التي تهدد أمن وسلامة المواطن .

*التنصيص صراحة على مسوؤلية رئيس المجلس الجماعي في حالة ثبوت أي تقاعس أو تواطؤ من جانبه.

*الإقرار بنظام شرطة التعمير كجهاز وحيد متخصص من أجل النهوض بأعباء تطبيق قانون التعمير.

*تكريس مبدأ الصرامة والفعالية في نظام زجر المخالفات.

*إمكانية اعتماد نسب مائوية معقولة من الغرامات وتحويلها لميزانية الجماعات المحلية والوكالات الحضرية إن اقتضى الحال.

*تعميم بطاقات المراقبة المؤهلة لإنجاز محاضر الزجر والمعاينات.

*تنظيم دورات تكوينية لفائدة التقنيين والمكلفين بمعاينة أوراش التجزئات والبناء، لتعميق معارفهم القانونية" تحرير المحاضر" والتقنية في مجال عملهم.

*اعتماد الاستعجالية في تطبيق وتنفيذ الأحكام .

قائمة المراجع

النصوص القانونية

• القانون التنظيمي رقم 113.14

• القانون رقم 12.90 المتعلق بالتعمير

• القانون رقم 25.90 المتعلق بإحداث التجزئات و المجموعات السكنية و تقسيم الأراضي

• القانون رقم 66.12 المتعلق بمراقبة و زجر المخالفات في مجال البناء

• الظهير الشريف لسنة 1952 المتعلق بالتعمير

• الظهير الشريف لسنة 1953 بشأن تجزئة الأراضي و تقسيمها إلى قطع صغيرة .

• الظهير الشريف رقم 1.60.063 بشأن توسيع نطاقات العمارات القروية الذي نظم عمليات البناء في المجال القروي.

• القانون رقم 22.80 المتعلق بالمحافظة على المباني التاريخية و المناظر و الكتابات المنقوشة و التحف الفنية و العاديات .

• ظهير 1984 المتعلق بالأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي .

• القانون رقم 81.12 المتعلق بالساحل.

• الضابط العام للبناء .

• المذكرة المشتركة رقم 17.07 بشأن تفعيل مقتضيات القانون رقم 66.12.

الأحكام القضائية

• حكم رقم 1219 بتاريخ 05/10/2006 ملف رقم 05/01/399 صادر عن المحكمة الإدارية بالرباط.

رسائل علمية

• فاطمة الزهراء البقالي : الرقابة في مجال التعمير العملياتي "رخصة البناء والتجزئات العقارية ، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام المعمق ، كلية الحقوق طنجة ، السنة الجامعية 2007-2008 .

• هشام الخرفاش : رخصة البناء بين موقف القضاء الإداري وأحكام القضاء الزجري ، رسالة لنيل دبلوم الماستر في القانون العام ، كلية الحقوق طنجة ، السنة الجامعية 2010-2011 .

كتب

• الشريف البقالي : رقابة القاضي الإداري على مشروعية القرارات الصادرة في مجال التعمير ، الطبعة الأولى 2006 .

الفهرس

مقدمة 1

المبحث الأول : الإطار النظري لمراقبة وزجر مخالفات البناء والتجزيء 5

المطلب الأول : الرقابة في مجال البناء و التجزيء 5

الفرع الأول : الضبط الإداري لمخالفات البناء 5

الفقرة الأولى : الجهات المكلفة بمراقبة مخالفات البناء والتجزئات العقارية 5

الفقرةالثانية : العمليات الخاضعة للرقابة 6

الفقرة الثانية : مخالفات البناء وإع 10

داد محضر المعاينة 10

الفرع الثاني : رقابة القضاء الإداري على مجال البناء 14

الفقرة الأولى : الطعن بإلغاء قرار منح الرخصة 14

الفقرة الثانية : الطعن بإيقاف تنفيذ الترخيص بالبناء 16

المطلب الثاني: زجر مخالفات البناء و التجزيئ 18

الفرع الأول: الزجر الإداري 18

الفقرة الأولى: الأمر بوقف الأشغال 18

الفقرة الثانية : اتخاذ التدابير اللازمة 19

الفقرة الثالثة:قرار الهدم 19

الفرع الثاني : تدخل القضاء لزجر مخالفات البناء 20

الفقرة الأولى : ممارسة الدعوى العمومية 20

الفقرة الثانية : العقوبات التي يختص بها القضاء 22

المبحث الثاني: حصيلة المراقبة و الزجر في مجال البناء و التجزيء 28

المطلب الأول: أثر المراقبة و الزجر في مجال البناء 28

الفرع الأول: تقييم فعالية المراقبة و الزجر 28

الفقرة الأولى: فعالية الأداء الرقابي 29

الفقرة الثانية: فعالية العقوبات الزجرية 30

الفرع الثاني: تقييم السياسات العمومية للحد من المخالفات 31

الفقرة الأولى: دور رؤساء الجماعات في التعمير 31

الفقرة الثانية: الرقابة الإدارية و القضائية على منح رخص البناء 32

المطلب الثاني: آفاق الحد من المخالفات 33

الفرع الأول: المقاربة القانونية و المؤسساتية 33

الفقرة الأولى : الإصلاح القانوني 33

الفقرة الثانية : الإصلاح المؤسساتي 38

الفرع الثاني : المقاربة الشمولية 39

الفقرة الأولى : توفير الموارد البشرية و المادية الكافية و المؤهلة 39

الفقرة الثانية : تفعيل أسلوبي الشراكة و التخطيط 40

خاتمة 41

قائمة المراجع 43

الفهرس 44